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安徽省人民政府外事办公室关于外宾接待工作若干问题的规定

作者:法律资料网 时间:2024-07-22 21:56:05  浏览:8348   来源:法律资料网
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安徽省人民政府外事办公室关于外宾接待工作若干问题的规定

安徽省人民政府 省外办


安徽省人民政府外事办公室关于外宾接待工作若干问题的规定
省人民政府 省外办



为了进一步做好外宾的接待工作,提高接待质量,根据有关文件精神,结合我省实际情况,特作如下规定:
一、关于迎送
(一)外国正、副总统和正、副总理来我省正式访问,由省长或副省长出面迎送;外国议会正、副议长来访,由省人大常委会主任或副主任出面迎送;外国党宾的礼遇规格,按中联部的通知执行。
(二)友好省州的州长(省长、县知事)来访,由副省长迎送。
(三)外国部长或副部长来访,由省有关部门负责人迎送。
(四)外国驻华大使来访,由省外办负责人迎送。使馆一般人员来访,根据其身份给予适当礼遇。
(五)国宾、党宾除访问合肥外,如还去我省其他城市访问,一般由当地政府或党委负责人出面迎送。
(六)相当于我司局级外宾来访,由主管厅局有关处级干部迎送,正、副厅长会见。
(七)凡属重要的外事活动,如重要的国际性会议、展览会、文艺演出、体育比赛开幕式、签字仪式等,由有关部门负责组织,可视情安排省级领导出席,但需经省外办审核报批。
二、关于会见、宴请
(一)凡请省委、省顾委、省人大、省政府、省政协的领导同志会见宴请外宾、华侨、港澳台同胞和外籍华人,统一由省外办(侨办)归口掌握。各单位应严格按照省政府政办[1986]61号文件办理。地、市领导同志会见宴请外宾应由地、市外办归口掌握。
(二)国际知名人士,文化界、体育界、经济贸易界、科技界等人士以及小型民间团体代表团来访,可视其身份安排对口部门相应负责人出面会见宴请。其他外宾来访可安排相应身份的人员宴请。
(三)外宾来访可不举行答谢宴会,如对方提出,一般应婉言谢绝;如对方坚持,我可根据情况由适当人员出席。
(四)宴会要注意节约,反对铺张浪费。宴会标准应严格按照财政部、外交部有关规定掌握,任何单位和个人都不得随意提高。
(五)控制宴会次数。外宾在我省两个城市以上活动,可安排一、二次宴请,但不要层层宴请。如因工作需要,可由几个单位联名宴请。
(六)要提倡宴请形式的多样化。对国宾和其他重要外宾可举行正式宴会;对一般外宾或来我省商谈工作、联系业务的外宾可采用陪餐、便餐、点菜就餐等方式;对人数较多的大中型代表团来访,可采用酒会、冷餐会或茶会等形式。提倡四菜一汤,菜单应视外宾的具体情况而定,不要
根据主人的喜好安排。
(七)严格控制我方参加宴会人数。参加宴会一般应限于参加接待和洽谈的负责人,中央和地方主要陪同人员、少数有关方面负责人和知名人士以及必要的翻译、礼宾人员。比较大的宴请一般按客二主一的比例掌握;如外宾仅二、三人,我方陪客人员可适当增加,但不要超过六人。不
得利用宴请拉关系、搞照顾。
(八)出席宴会的我方人员要主动热情,注意内外有别,严守国家机密。不要在外宾面前谈论内部事情。严禁酗酒、劝酒、饮酒时掌握在自己酒量的三分之一。
(九)地方宴请应有自己的特色,体现地方风味。提倡用地方酒、地方饮料和水果,但注意不要把不出口、不对外而在技术上属于保密的产品给外宾食用。
三、关于参观、游览
(一)陪同外宾参观、游览的人员应视外宾的身份和工作需要而定。原则上国宾由省领导人陪同;部长级外宾由相应部门负责人陪同;部长级以下外宾视其身份由相应人员陪同。
(二)凡属到省内各地参观的代表团,省里陪同人员一般一至二人。如属专业考察,由专业人员陪同。各级陪同人员应尽量减少,不要层层加码。如无省公安厅通知,各地不要出动公安干警随团活动。
(三)工厂、企业、学校和其他参观单位不搞停产、停课接待。除特殊情况外,一般不安排群众夹道欢迎,不搞欢迎场面,不挂彩旗,不献花,不举行群众集会。如对方主动要求演讲,可作适当安排。
(四)为外宾组织专场文艺晚会,一般限于国宾和重要外宾。对其他外宾均采取购票观看办法。选择文艺节目要看对象,要具有地方特色和民族特色。
四、关于交通工具
对外宾来我省访问所乘车辆各地应根据实际条件进行安排。除少数身份较高的外宾可乘坐小轿车外,一般均可安排乘坐面包车。
五、关于赠礼
对来访外宾我方一般不主动赠礼。如对方向我方赠礼,可根据对方的习惯并参照送礼情况,酌情回赠有纪念意义的礼品和少量活动照片。有条件的单位和地方,可自行设计制作一些价廉物美、有地方特色、便于携带的纪念品。我方接受礼品,应严格按照有关规定办理。
六、关于新闻报道
关于外事活动的新闻报道,要按照省委宣传部、省外办皖宣字[1986]49号《关于我省外事活动新闻报道的意见》办理。
七、对外国专家的接待工作
按国家外国专家局有关规定办理。




1987年7月10日
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人民监督员制度的正当性探讨

高一飞*
(西南政法大学,重庆400031)

联系:13608375667

内容摘要:民众参与检察体现了权利对权力的制约,同时体现了司法民主性。目前有三种典型的民众参与检察的模式,美国通过大陪审团体现民众参与检察,日本检察审查会制度也是一种典型模式,我国推出的人民监督员制度是另一种典型模式。本文从合法性、代表性、实效性三个角度对我国的人民监督员制度的正当性进行了评论。
关键字:民众参与检察 人民监督员 正当性

人民监督员制度的正当性探讨
高一飞
(西南政法大学 400031)

检察工作是司法的一个重要环节,承载着公诉权并贯穿整个刑事诉讼的始终。民众参与司法是司法民主的外在体现和内在要求,在检察领域民众参与检察一方面体现司法的民主性,另一方面也体现了权利对权力的制约。
人民监督员制度就是在强化对检察工作监督的背景下孕育的,人民检察院试行人民监督员制度是为了探索建立一种新的外部监督机制,通过规范程序将办理职务犯罪案件的关键环节有效地置于人民群众监督之下,力求通过民众参与检察从制度上保证检察权特别是职务犯罪侦查权的正确行使,防止检察权的滥用。
针对人民检察院直接受理侦查案件中存在的主要问题,最高人民检察院制定和发布了《关于人民检察院直接受理侦查案件实行人民监督员制度的规定(试行)》(以下简称《规定(试行)》)。最高人民检察院决定在天津、辽宁、河北、内蒙古、黑龙江、浙江、福建、山东、湖北、四川等十个省、自治区、直辖市的检察机关进行人民监督员试点工作。人民监督员由机关、团体、企事业单位推荐,征得本人同意,由检察长颁发证书。人民监督员由机关、团体、企事业单位推荐,征得本人同意,由检察长颁发证书,任期与本届检察长的任期相同。试行人民监督员制度的检察机关设立人民监督员办公室,作为人民监督员的办事机构。
人民监督员监督的内容有三项:一是在检察机关办理职务犯罪案件过程中,对承办案件的部门拟作下列处理的案件即被逮捕的犯罪嫌疑人不服逮捕决定,审查逮捕部门审查后认为应当维持原逮捕决定的;侦查部门拟撤销案件的;公诉部门提出对案件作不起诉处理的。检察长或者检察委员会拟作上述三种决定的,也要接受人民监督员的监督。但对涉及国家秘密或者经特赦令免除刑罚以及犯罪嫌疑人死亡的三类案件做出撤销案件或不起诉决定的除外)进行监督。监督的主要方式是听证、评议并提出监督意见。二是人民监督员发现检察机关办理职务犯罪案件中有应当立案而不立案,超期羁押,违法搜查、扣押、冻结,应当给予刑事赔偿而不依法予以确认或者不执行刑事赔偿决定,办案人员徇私舞弊、贪赃枉法等情况,有权提出纠正意见。三是人民监督员可以应邀参加检察机关直接受理侦查案件的其他执法检查活动,发现有违法情况的,可以提出建议和意见;接受人民群众对检察人员的投诉,转交检举、控告。上级人民检察院在各地的人民监督员,可以对本地检察工作实施监督,必要时可以直接向其担任人民监督员的人民检察院反映情况。
人民监督员制度吸收了国外大陪审团制度和检察审查会制度的合理内核,基于被告人享有由自己的同类来审判自己的权利的理念人民监督员制度应运而生。人民监督员是非职业司法官阶层参与司法的重要形式。由于未形成法律职业的惯性,非职业司法人员对社会生活中的新情况、新问题比较敏感,容易接受新的秩序规则和道德伦理规范。人民监督员所能带入司法活动中而职业司法官却有可能欠缺的往往是民众的情绪、感受,因为人民监督员仅凭普通人的良知和常识裁判,所以,能够使犯罪的概念和社会发展相适应,并与社区文化相一致。另一方面,人们监督员有利于制约检察权力,遏制司法腐败。无论从其合理性、合法性,还是其代表性和实效性来看,都是一种正当的制度,但是它如一个初生的婴儿,要使其进一步成熟,仍然需要在探索中进一步完善。
一、人民监督员制度的合理性
民众参与是体现司法民主的一个途径。在司法领域,具有公民意识的公众对司法活动的参与,是司法在实际上取得民主性、公正性结果而不流于形式的重要环节。司法民主的重要表现,是在诉讼中民众参与检察,允许民众直接参与司法过程。当然民众参与检察机制的良性运作是以公民的社会责任感为条件的。运作良好的司法民主的机制,一方面需要由具有这种意识的公众进行参与,另一方面也能够为公民培养或者强化这种意识。强化民众参与检察可以体现司法的民主性并培育良好的公民意识。司法民主的真正贯彻与实现,足以为我国民主的进程做出最好的注脚。在此方面,我国刑事诉讼制度中早已确立了人民陪审制度与审判公开制度,成为我国实践司法民主之先声,而人民监督员制度的试点,则是在检察领域中保障民众直接参与司法的崭新探索。
民众参与检察也是以权利制约权力的一种方式。众所周知,检察官的产生是以革命之子的姿态出现的。检察制度发展的历史较短,其雏形是14世纪法国的国王代理制度,18世纪法国大革命以后,才产生了现代检察制度。设置检察制度目的是监督警察滥用警察权侵犯人民合法权益,防止法官法自由擅断。检察制度的产生是和诉审分离的原则的确立、摒除纠问制弊端紧密联系的。在纠问制中法官集追诉权、审判权与一身,往往会进行擅断,缺乏有效的制约机制。在分权思想的指引下,在刑事诉讼程序中由不同机关分别负责侦查和审判工作,但是这种做法又产生了警察权膨胀可能危及公民权利的顾虑。为了达到更为理想的效果,同时制衡警察权和审判权,在欧陆史上便出现了追求“一石两鸟”之计,即以新创的法律官(检察官)监督法官裁判,控制警察活动,以法治国改造纠问国、防范警察国。[1]虽然我们赋予检察机关法律守护者的至高角色,但是孟德斯鸠早已阐明了这样一种观点,一切有权力的人都容易滥用权力,这是一条万古不易的经验。因此,无法回避的一个问题是谁来监督检察机关。在刑事诉讼中,现代各国大都赋予检察官自由裁量权,尤其是在起诉的裁量权方面检察官权力很大。检察官自由裁量权把现代刑罚思想的贯彻从法官的定罪量刑阶段推进到检察官的起诉环节上,并更符合诉讼经济和合理原则。在司法实践中,检察机关在行使自由裁量权过程中,不可避免会受到许多非法律因素的影响,如检察官的个人素质,外部压力、人情关系等,这些因素往往左右检察机关自由裁量的方向。因此,检察机关在实际行使自由裁量权时,出现了被滥用、怠于行使、随意行使的倾向。因此,对其进行适当的制约是保证其功能充分发挥的必要和有效的措施。通过民众的参与确实可以对自由裁量权进行限制。要防止滥用权力,就必须对权力进行有效的制约一般而言,以权力制约权力和以权利来制约权力是权力制约的两个进路。民众参与检察正是以权利制约权力的一种途径。
人民监督员对人民检察院办理直接受理侦查案件监督时,承办案件的部门的操作程序按照《规定(试行)》的规定,分为以下几种情形:一是人民检察院直接受理侦查案件被逮捕的犯罪嫌疑人不服逮捕决定的,承办案件的部门应当立即将犯罪嫌疑人的意见转交本院侦查监督部门。侦查监督部门应当在7日内提出审查意见,认为应当维持原逮捕决定的,应当及时将书面意见和相关材料移送本院人民监督员办公室,并做好接受监督的准备。二是承办案件的检察机关侦查部门对本院立案侦查案件提出撤销案件意见的,应当及时将书面意见和相关材料移送本院人民监督员办公室,并做好接受监督的准备。三是检察机关公诉部门对本院立案侦查案件提出不起诉意见的,应当及时将书面意见和相关材料移送本院人民监督员办公室,并做好接受监督的准备。人民监督员办公室收到有关案件材料后,应当及时根据案件的性质、情节轻重和复杂程度确定三名以上、总人数为单数的人民监督员参加监督工作。参加监督工作的人民监督员推举其中一人主持监督。人民监督员在监督工作中具有同等的表决权。
人民监督员的民主监督体现在下列程序中:首先,由检察官向人民监督员全面、客观地介绍案情并出示主要证据并说明与案件相关的法律适用情况;其次,人民监督员可以向检察官提出问题,对重大复杂案件,必要时可以听取检察官讯问犯罪嫌疑人、讯问证人,听取有关人员陈述或者听取本案律师的意见;再次,人民监督员根据案件情况,进行独立评议。评议后进行表决。表决采取无记名投票方式,按少数服从多数的原则形成意见,表决结果和意见由办案部门附卷存档。检察长应当对人民监督员的表决意见和有关检察业务部门的意见进行审查,必要时可以听取人民监督员和有关检察业务部门的意见。检察长审查后同意人民监督员表决意见的,有关检察业务部门应当执行;不同意人民监督员表决意见的,应当提请检察委员会讨论决定。根据案件需要,人民监督员可以应邀列席检察委员会会议。检察委员会的决定与人民监督员表决意见不一致时,应当由人民监督员办公室向人民监督员做出说明。参加监督的多数人民监督员对检察委员会的决定有异议的,可以要求上一级检察机关复核。上一级检察机关应当复核并及时反馈结果。案件监督工作应当自人民监督员办公室收到材料之日起七日内进行完毕。重大复杂案件的监督时限可以延长一个月。检察机关不得因人民监督员的监督而超过法定办案期限。
实施人民监督员制度的目的是在检察机关直接受理侦查的案件方面,由人民监督员监督检察机关的逮捕决定和参与检察机关做出不起诉和撤案决定的过程,改变监督者在直接受理侦查案件上没有外部监督的格局。检察院主动接受外部监督推出人民监督员制度的精神是值得赞许的,毕竟在现行司法制度和诉讼制度没有根本性改变之前,这确实是一种比较好的选择,通过民众参与检察的方式可以促进检察工作公正有效的进行。
二、人民监督员制度的合法性
首先应该看到的一点是人民监督员制度合乎法律规定的群众路线。人民监督员实行监督的法律依据主要是《中华人民共和国宪法》第二十七条第二款的规定,即“一切国家和国家工作人员必须依靠人民的支持,经常保持同人民的密切联系,倾听人民的意见和建议,接受人民的监督,努力为人民服务”。同时宪法为了促进社会主义民主,规定人民有权依法“通过各种途径和形式管理国家事务”。实行人民监督员监督查办职务犯罪工作的改革,是一项实践“民主监督”的有力举措,具有宪法上的正当性。在现代法治国家中,国家公权力的界限是明定的,不能在法律授权之外恣意扩张;而在法律授权之内,则可出于合目的性的考虑采取相应的措施。检察机关在办理职务犯罪案件中推行的人民监督员制度,并未逸出其权力范围,而是在检察权的具体行使方式上主动引入外部监督,对权力的运作进行合理限制,可以说,这是检察机关在落实宪法对人民管理国家事务、监督国家机关工作的诸项权利的一个创新,这种做法符合宪法规定,也符合现代法治的基本要求。《人民检察院组织法》第七条规定:“人民检察院在工作中必须坚持实事求是,贯彻执行群众路线,倾听群众意见,接受群众监督……”以此观之,人民监督员制度就是把《宪法》和《人民检察院组织法》规定的人民群众的法定监督权利具体化、经常化。
尽管人民监督员制度既不违反宪法和法律,也不违背社会主义检察制度的本质要求,但是我们也要清醒地认识到,人民监督员制度毕竟是一项改革探索,还存在一些值得商榷的地方。最高人民检察院关于人民监督员制度的安排和试点部署,都是在人民监督员没有法律规定的情况下作出的。在未来的立法中,特别是在有关人民监督员的遴选程序、监督的性质、范围和效力等方面的制度安排上,将会对现行立法有所突破,以便充分地发挥人民监督员制度的功能。当前,人民监督员制度尚处于初创阶段,有关制度安排有待于实践的检验,需要在实践中加以发展。我们要本着实事求是的精神,既要勇于实践,在实践中总结经验教训,提高认识,丰富和发展人民监督员制度,又要按照法治原则的要求,积极地、及时地进行有关立法研究,抓住《人民检察院组织法》和《刑事诉讼法》再修订的时机,在充分研究和论证的基础上,提出切实可行并能保证取得实效的立法方案,使人民监督员制度在未来的有关立法中得到规范和发展。[2]
人民监督员制度的某些方面没有法律明确支撑的情形我们应当放在法律演进了视野来看。法律虽源于经济生活、民意、和公理,但它一经产生就具有相对的独立性,加之法律又有要求稳定的特性,所以在这个相对独立的王国中,一旦阻塞了与民众交流的渠道,法律必然走向僵化。在法律史中,昨天的法律调整今天的经济生活,合法但不合情,合情又不合法等现象屡见不鲜,人民监督员制度通过民众参与司法活动,能及时协调合法与合情在诉讼过程中出现的价值冲突,因而在克服法律僵化、推进法律变革中起着非常重要的作用。[3]社会总是在前进、发展,尤其是当今社会发展日新月异,旧的秩序规则及伦理道德规范受到强烈冲击,新的秩序规则和伦理道德规范不断涌现。人民监督员能及时把社区的道德观念带到司法活动中来,确保了司法的公正。
三、人民监督员制度的代表性
检察权在本源意义上属于人民所有,在性质上当然可以由人民直接地或部分地行使,在具体制度安排上可以设置人民直接参与的程序。检察机关和检察官只是代表人民行使检察权,不应异化为检察权的垄断者。人民监督员作为民众参与检察的一种方式具有一定的代表性,人民监督员不论来自于机关、团体和企事业单位还是其他组织,都是这些组织及其所有成员的受托人,人民监督员能够反映他们的意见、建议、要求、意志和利益。然而也有人说人民监督员没有经过民选,所以其代表性值得怀疑。在决定由谁担任人民监督员上,我国检察机关比日本检察机关确定检察审查会成员上有更大的决定权,日本检察审察会组成成员由抽签决定,检察机关没有任何权力。我国人民监督员虽然由其它单位推荐,但需要检察长聘任,检察机关对人民监督员的确定必然产生影响,在一定程度上,检察机关可以选择人民监督员,让被监督者拥有选择监督者的权力难免会影响到监督者的监督力度,人民监督员在履行职责过程中,能否处于超然的位置令人担心。人民监督员到底多大程度上代表了公众确实是一个值得争论的问题,下面笔者就人民监督员的代表性进行探讨。
有的学者认为,根据我国实际状况,虽不可能采取日本检查审察会在有选举权的人中抽签产生,但可以在同级人民代表中抽签产生。其理由如下:一是我国人民代表大会是国家权力机关,有权对一府两院的工作实施监督,由人民代表担任人民监督员对检察机关直接受理侦查案件实施监督,正是这种监督权的具体体现;二是人民代表的素质比较高,可以担任此重任;三是人民代表由选举产生,具有广泛的代表性,可以集中代表人民的要求。
有的学者认为,各级领导干部和国家机关工作人员不宜担任人民监督员,因为他们没有充裕的时间和精力去完成监督工作;人大代表担任人民监督员也不宜过多,因为人大代表本身拥有法定监督权。因此,人民监督员应当主要从企事业单位(教学科研)、律师协会、工会、妇联、普通公民等群体中产生。[4]
有学者认为,人民监督员的担任条件除了要符合《规定》中要求的条件外,具有相关法律知识背景应当作为一个重要条件加以考虑。这一条件也是为了人民监督员更加有效开展监督的需要。这也是人民监督员制度区别于英美法系陪审团制度的重要一点。陪审成员评审案件一般出于公序良俗,很少具有法律知识背景,而我们的人民监督员是要充分参与案件的讨论,听取汇报,然后做出决定,这就需要具有一定的法律知识背景。[5]
有的学者认为根据人民检察院自侦案件的特点,在人民监督员的选聘工作中,注意聘请发案单位的群众为人民监督员,可以起到更好的监督作用。一是可以加强人民监督员对案件事实的监督。人民检察院的自侦案件大都是国家工作人员的职务犯罪案件,职务犯罪不是一种孤立的单个犯罪行为,具有职务的涉他性,发案单位的群众对案件事实的认定最有发言权。聘请发案单位的群众为人民监督员,可以弥补来自其他单位人民监督员仅根据检察官介绍案情进行监督的不足。二是可以沟通人民检察院与发案单位群众的联系,了解发案单位群众的意见和要求。人民检察院可以根据人民监督员反馈来的信息,实事求是地区别对待。一方面可以不断改进侦查工作中的不足,开发新的案情线索来源;另一方面可以澄清是非,消除群众中的误解,从而在人民群众中树立良好的执法形象。三是可以对办理案件的检察官的工作进行更好的监督。聘请发案单位的群众为人民监督员,既可以增强办案检察官自觉接受监督的意识,起到警戒和约束的作用,还可以通过发案单位的群众对办案检察官的监督,及时发现违法违纪问题,确保公正执法。[6]
笔者认为,第一种观点有失偏颇,长期由人大代表充当人民监督员,可能使能成为人民监督员的人相对固定,也存在着相对的可预测性,不能体现出人民监督员随机产生,被告人对谁可能成为人民监督员缺乏预见性,从而保障一种“看得见的正义”的立法本意。第三种观点过于激进,就中国的现状而言,具备法律基本知识的人的比例在中国总人数中的比例较小,如果把人民监督员的范围仅限定在具备法律知识的人员内,有违背法律面前人人平等的宪法原则的嫌疑。第四种观点虽然有其好的一面,但也存在着不可避免的弊端,比如发案单位的群众成为人民监督员就可能将其个人情绪带到司法活动中,其他人民监督员在相信“眼见为实”的情况下,就可能偏听偏信,作出错误裁判。对此,笔者同意第二种观点,人民监督员应从一定地域范围内的选民中随机,检察机关应当在人民监督员调查证据时,让被告人所在单位有关人员出来讲述有关情况,但他必须承担如实陈述的义务。这样,才可能保证社区的道德伦理观念带入到司法活动中。其理由是:首先,随机产生的人民监督员排除了对谁可能成为人民监督员的预见性,被告人即使想贿赂人民监督员,也不能预知对象,从而确保程序正义。其次让被告人所在单位的有关人员参加调查活动,使人民监督员更全面的证据材料,有利于对案件做出公正的裁判,实现了实体公正。
这里又牵涉到一个问题,就是普通民众的地域范围如何界定。笔者认为,一般情况下,普通民众应该指被告人生活的并在法院管辖范围内的社区的普通民众;如果被告人生活的社区与犯罪地不一致,则普通民众应是被告人犯罪地的区的普通民众。因为社区文化虽然与全社会文化有共同点,但是每个社区又都有其独特的伦理价值观和秩序规则;因此,以社区的普通民众作为“与被告人同类的人”的问题上应纠正两种错误认识,一种是“与被告人同类的人”是指与被告人地位同等的人。按照这种认识,势必会导致地位不同的被告人由相应的地位不同的陪审员来裁决的结论,从而破坏法律面前人人平等的世界性宪法原则。另一种是认为“与被告人同类的人”是指与被告人职业相同的人。这种认识过于片面、狭隘,在司法实践中也是十分有害的。因为职业相同的人往往处于保护自己的同行或者保护自己所从事的职业的目的,偏袒甚至开脱被告人的法律责任。然而,有学者担心,由与被告人地位不同或职业不同的普通民众来裁决被告人,会因“走运者看待不幸者的优越感,下等人看待上等人的嫉恨心”[7]而产生不公正。解决这个问题有三种途径:第一,陪审员名单覆盖社会的绝大多数人口;第二,随机遴选产生陪审员而不是选择、指定、邀请、推荐产生陪审员;第三,被告人可以行使回避权,包括有因回避和无因回避。[8]由此可见,使民众参与检察真正成为一项司法民主的制度,应当使人民监督员具有代表性。
四、人民监督员制度的实效性
法律运行的实效是检验法律制度成败的试金石。在实行人民监督员制度之初,各界就有许多疑虑。比如,人民监督员是否干扰了检察权的独立行使;因为人民监督员不懂业务却要肩负司法审查的重任,能不能胜任这项工作;人民监督员是否变成了检察院的保护伞,因为身为国家工作人员,选择“官官相护”总比得罪拆台要保险等等。人民监督员制度在司法实践中显现了其独特的作用,也使先前的疑虑烟消云散,总体而言人民监督发挥了实效:第一,人民监督员制度加强了检察机关自侦案件的外部监督,进一步确保检察权依法行使有助于确保司法公正。刚性的监督机制,确保了监督阳光的直达。第二,人们监督员的压力促进办案水平提高。以前都是监督别人,现在有了人民监督员制度,这种来自外界的压力促使检察机关必须认认真真搞好每一件案件,提高办案质量。,第三,人民监督员制度彰显程序正义,使一些不服检察机关的行为有了救济的途径,合乎程序正义的理念。再次,人民监督员制度有利于制约检察权力,遏制司法腐败。由于人民监督员的加盟,使司法活动暴露于民众监督之下,扩大了司法的透明度,有效地避免了暗箱操作的可能,为公正裁判提供了有力的保障。
人民监督员制度在运作了一段时间后除了起到积极作用外,也暴露了一些问题。就目前的监督范围而言是否合适学术界存在着争议。有的学者主张扩大监督范围,他们认为,目前人民监督员可以监督的案件范围比较小,监督对象局限于检察机关查办的职务犯罪案件中的立案、撤案、逮捕和不起诉决定等。其实,公安机关和其他侦查机关侦查的案件提请逮捕和移送检察机关审查起诉的案件也可考虑纳入人民监督员的监督范围。最高检院制定人民监督员制度是加强对检察机关直接受理侦查案件的监督,但同时带来的一个问题就是不同的犯罪嫌疑人、受害人在刑事诉讼中受到了不同的待遇,这似乎于法律面前人人平等不相一致,出现程序不公的问题。检察机关直接受理侦查案件决定逮捕的犯罪嫌疑人在不服时,可以有人民监督员出面监督,而其他被检察机关批准逮捕的犯罪嫌疑人却没有此救济渠道,这种因为犯不同的罪而区别看待,不一事同仁的做法对犯罪嫌疑人而言,是不公平的。或者说,检察机关在决定是否逮捕上,有内松外紧的问题,但不可忽视的是,被检察机关批准逮捕的犯罪嫌疑人,也需要救济,这是程序公正的要求。对检察机关直接受理案件拟做不起诉处分或撤案的,同样存在这一问题。由于检察机关对自己直接受理侦查案件实行人民监督制度,使不同的犯罪嫌疑人在诉讼中的权利和义务出现不平等,违反程序公正的要求,或许是在建立该制度之初没有考虑到的问题,或许只是检察机关自己创立的制度,在效力上不足以改变现行诉讼体制,对所有犯罪嫌疑人平等看待。这应该是实行人民监督员制度的硬伤。检察机关通过建立人民监督员制度,让公民参与或监督检察机关司法决定的思路是正确的,但这一思路不应该只局限在自己直接受理侦查的案件上,随着试点工作的开展,在取得经验和实效的基础上,最高人民检察院应该积极向国家立法机关提出立法建议,制定《人民监督员法》,将人民监督员监督案件范围扩大到普通案件上,体现程序公正的要求。
就监督的方式与时间是否适当也存在一定的争论。人民监督员对批准逮捕案件的监督属于事后监督,但对不起诉和撤消案件为事中参与,同步监督。这带来两个问题:一是是否与检察机关独立行使检察权发生冲突,人民监督员进入检察机关做出司法决定的过程,必然会侵害检察机关检察权的独立行使,在现行法律体制下,也没有合法的法律依据。二是犯罪嫌疑人合法权利及时保护的问题。对检察机关拟撤消案件的,人民监督员实施监督,其审查的期限最长可以是一个月,如果确属应该撤消案件,犯罪嫌疑人的权利受到侵害,特别是被羁押的犯罪嫌疑人,受到了不应该的羁押。对拟不起诉的犯罪嫌疑人,同样存在这一问题。在注重打击犯罪的同时,忽略了对犯罪嫌疑人合法权益的及时保护。对检察机关直接受理侦查案件的犯罪嫌疑人,在逮捕上,较其他犯罪嫌疑人多了一个权利保护措施,而在不起诉上,又多了一个权利及时得到保护的限制措施,这两方面形成鲜明的对比。不能不说,在设置人民监督员制度时过多关注该制度对检察机关自身执法行为的监督和制约,没有更多考虑到受该制度影响的相对人的权益。基于上述理由,我们应该借鉴日本检察审查会的做法,采取统一事后监督的方式,既可以避免人民监督员与检察机关独立行使检察权的法律规定相冲突,也可以及时保护犯罪嫌疑人的合法权益,事后的救济渠道同样能够达到制约、监督检察机关司法决定的效果。在人民监督员实施监督启动程序上,可以与日本检察审查会方式相同,采取申请开启和依职权自行开启。在依职权开启上,应该与日本检察审查会一样,受到必要的限制,避免其成为人民监督员个人的行为,而非整体性的监督。对人民监督员认为检察机关逮捕、不起诉、撤消案件不当的决议,虽然不能必然改变检察机关原决定,但在程序上可以规定,必然使做出原决定的检察机关开启检察委员会讨论程序,检察委员会讨论后维持原决定的,人民监督员可以向上一级检察机关复核,开启复核程序,使外部监督行之有效的转换为内部监督。
民众参与检察是克服检察权在产生之初就具有的天然弱质的一个有效的途径,使得监督者也受到了一定的有效监督。人民监督员制度是我国民众参与检察的一个尝试,虽然难以达到尽善尽美,但是毕竟是在司法民主化进程迈出的可喜一步。人民监督员制度还应该在司法实践中不断完善和充实,有效发挥其独到的作用。
On Participating in Procuratorial Work by the Masses of the People

GAO Yi-Fei
(Southwest University of Political and Law, Chongqing400031, china)
Abstract: Participating in procuratorial work by the masses of the people embodies that power should be restricted by rights. Participating in procuratorial work by the masses of the people also embodies that justice should be realized in democratic way. There are mainly three patterns as participating in procuratorial work by the masses of the people in the world. In America grand jury reflects that masses of the people participate in procuratorial work. In Japan, examinational committee reflects that masses of the people participate in procuratorial.work. In our country, supervision of procuratorial work by the masses also embodies that masses of the people participate in procuratorial work. The author remarks the legality, representativeness, and effectiveness of supervision of procuratorial work.
Key word: Participating in procuratorial work by the masses of the people; grand jury ; examinational committee ; supervision of procuratorial work by the masses


就晋宁法院实际谈近年部分基层法院民事案件呈下降趋势的原因

唐时华

据统计,近年来全国相当部分基层法院受理的民事案件呈下降趋势,以云南晋宁县人民法院为例,该院近五年的收案数量呈连续递减的状况。民事案件的下降,在部分法院内部引起了一定的争论,是利是弊,众说纷纭。为此,笔者就云南省晋宁县法院为调研对象,并对该院民事案件下降的原因作了一个简要的分析,以期能抛砖引玉,帮助广大的研究者得出一个理性的结论,正确看待当前相当部分基层法院民事案件下降的现象。通过调研,笔者认为,当前部分基层法院民事案件下降的原因主要有以下几点:

一、 相关组织和机构对案件的分流。

(一)是随着民间调解组织的逐步建全(例如人民调解委员会),很多矛盾(例如邻里纠纷、赡养等)被解决在源头。

基层一级的调解组织具有布局广泛,遍布到每一个行政村,而基层调解组织在我国具有天然的合理性,因为它着重从民俗民情等方面对问题着手解决的特点,以及调解委员会成员通常是纠纷人身边较有声誉和威望的人,其调解虽然没有法律的强制力,但是由于其更贴近广大公民的日常思维,更为公民从道义(或道德)所接受,所以,调解组织着重从民间民俗、乡规民约的角度处罚进行调解,效果往往比诉讼更好(这一点,与云南省高院副院长、田成有博士提出的民间法在一定范围内具有的良好效果的看法有异曲同工之处),使相当部分比较轻微的民事纠纷在这一级就被解决。

(二)是公安机关对治安案件的调解,在一定程度上也减少了人民法院受理的案件数量。

从某种程度上讲,公安机关对一些治安案件的调解具有方式多样,程序较法院的审判程序更为简便的特点,使当事人更容易接受。从另外一个角度来讲,作为公安机关,很多第一手的治安案件发生,处理的第一程序就在其职责范围,经过这一程序再进入诉讼程序的案件就比较少。同时,由于中国封建社会几千年的人治环境的影响,“无讼是求”的传统理念深入人心,这些影响还没有得到彻底的根除,所以在现实生活中,部分公民抱着“多一事不如少一事”、“打官司就是打关系”等观念的影响,宁愿吃亏而不愿用诉讼的手段来维护自己的合法权益。

(三)新的婚姻法的出台,从客观上分流了相当部分的民事案件。

新的婚姻法对登记离婚的条件的放宽,这一规定在很大程度上的进步在于充分保护公民的个人隐私,坚持以人为本。这一规定的出台,使很多人比较忌讳的单位相关证明等条件已经不再成为登记离婚的束缚,而且在对财产、子女作了相应处理的前提下,很多人更愿意选择登记离婚这一既节约经济成本,又更为快捷的方式。而以前离婚案件在基层法院的民事案件中占了相当大的比例(如晋宁县人民法院2004年度的婚姻家庭、继承纠纷类型的案件就高达413件,占民事案件865件的46.83%),这就使相当部分原来可能要到法院解决的案件现在多数在诉讼外就能解决。

二 、当地经济萧条,经济不活跃。

一个地方经济的快速发展,必然产生的经济纠纷越多。如果一个地方的经济萧条甚至倒退,经济纠纷自然减少,诉讼到法院的案件自然减少。这就是我们通常所看到的沿海经济发达地区经济案件比西部欠发达地区多的原因。这不仅仅是一个单纯的法律问题,更是一个更深层次的、更为复杂的经济和社会问题问题。以晋宁县人民法院受理的案件为例,1995年至2000年,由于该院辖区内有云南石林轮胎橡胶集团等多个大型国有企业,由于交易的活跃,每年仅仅是因为这几个企业的案件就达百余个,案件涉及的当事人遍及全国各地,案件标的达上千万。如今,这几个企业或停产或亏损,在清查了对外欠债和对外债权的一段时间之后,关于这几个企业的案件廖廖无几。这一现象充分表明:人民法院受理的民商事案件的多少,是一个地方经济发展与否的“晴雨表”,一地经济的发展,必然导致民商事案件的增加,否则,法院的相关案件受理必然减少,二者密切相关。

三、案件的执行结案率与当事人的期望还有一定的差距,造成一部分当事人不愿到法院诉讼。

由于众所周知的原因,法院的“执行难”问题一直是为社会所密切关注的焦点、热点和难点。一些案件当事人虽然胜诉,但是由于案件无法执行结案,相当于法院给当事人打了一个“法律白条”,无法真正兑现其判决的实质内容。这一现象的存在,严重挫伤了当事人诉讼的信心,也在一定程度上打击了当事人的诉讼积极性,所以在实践中,才出现了当事人当街叫卖判决书的不正常现象,也才出现了专职为他人讨债的“讨债公司”等被新闻媒体戏称为“黑色公正”的现象。如果我们回到资源本身的稀缺化问题的层面上来讲:法院审理民商事案件,通常强调一个司法资源的概念,而当事人到法院诉讼,同样要计算一个经济成本的问题。可以想象,如果一个当事人基于对国家法律的信仰而到法院进行诉讼,花费了相当数额的诉讼成本和大量的精力,即使赢得了法律的支持,但是这一国家的公力救助却不能变为现实,而仅仅是一个遥遥无期的漫长等待,那麽必然会导致公民对法院公信力的怀疑和对国家法律期待值的下降,这一问题的出现必然会导致公民不愿意再到法院进行诉讼从而导致了法院民商事案件的减少。同时,这一问题也是法院本身值得深思的问题,至少问题本身叩问了我们整个社会的法律素养、司法诚信和个人信誉。

四、民间非法纠纷的存在,致使一些公民的利益依法不能得到保护。

在一些欠发达地区尤其是在广大西部农村,由于法律意识淡薄、资金融通困难等复杂因素的影响,一些非法的纠纷就应运而生,同时也就产生了一些非法的纠纷(例如赌债和非法的高利贷),这些纠纷的一旦产生,很多群众仍然抱着“欠债换钱,天经地义”的观点,行为到法院为这类纠纷提起诉讼。显然,这就不可能得到法律的保护,在法院的立案审查过程中就将其排除在法院的审判之外。

五、 个别地区派出法庭的撤并,增加了当事人的诉讼成本,也是不容忽视的因素。

在一般的经济发达地区,派出法庭的撤并,对法院受理民事案件的影响并不明显,但是在经济欠发达地区,这一因素却不可忽视。例如一件案件涉及的诉讼金额仅仅为50元人民币,如果派出法庭就在当事人的住所地,其诉讼成本就很低。但是如果派出法庭撤并,派出法庭设置在当事人的住所地以外,那麽当事人要进行诉讼,其诉讼成本就还要加上往返于住所地和法院所在地的车旅费、住宿费等费用(通常的事实是一个行政区划的县有近十个乡镇,而派出法庭仅仅只有一到两个)。这样一来,就大大增加了当事人的诉讼成本,可能其付出的费用远远高于其得到的法律支持。在这样的情况之下,相当一部分当事人在起诉之前可能就会计算一个成本的问题,从而最后决定是否还要通过诉讼手段解决问题。
总之,部分基层法院民事案件数量的下降,并非一因一果而是多因一果。同时,无论作为我们的立法者还是司法者,在看待这一问题时,也应当有一个理性的思维和态度,从而更好地开展好民事审判工作。




作者单位:云南省晋宁县人民法院 邮编:650600
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