雅安市人民政府关于印发《雅安市河道水库蓄水泄水和冲砂管理办法（试行）》的通知

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试析我国集体财产所有权的虚化问题

王政


近代启蒙思想家卢梭（Rousseau）有句名言：“人性的首要法则，是要维护自身的生存；人性的首要关怀，是对于其自身应有的关怀”。毋庸质疑，财产是维系生命的基本手段，是实现人类理想境界不可或缺的物质基础。法律正是通过保护财产的所有权来保护人类的自由的，所有权与人类对自身命运和发展的终极关怀有着极为密切的联系。也正因为如此，我们认为：卢梭的这句名言暗含了财产对人类的重要性和保护财产所有权制度的重大意义。
那么，何谓财产的所有权呢？在我国，法律通行的所有权概念为“所有人依法对自己的财产享有的占有、使用、收益、处分的权利”。所有权为完全物权，它赋予权利人全面支配物的一切可能性，除了法律和公序良俗外，不应受到任何的限制。
本文正是建立在所有权这些本质特征的基础上，通过描述和分析我国集体财产所有权的现状来证明自己的论点的，即“在我国，集体财产所有权事实上已完全被虚化，法律最好应放弃类似‘集体财产所有权’这样的用语或表述”。

一、首先分析一下所有权制度的本质特征

所有权的本质特征也即所有权的根本属性。根据马克思主义的法学观点，所有权的本质被认为是表现并保护一定社会形态下的所有制关系。马克思指出：“一切生产都是个人在一定社会形式中并借助这种社会形式而进行的对自然的占有”。这意味着，人类的生产活动，体现为人指向自然（也即物）的活动。正是这种人对于特定范围内财产的自由支配，构成了所有权这一权利的灵魂。根据这一观点，一定社会中所有权法律关系的状况，不过是该社会生产资料归属状况的写照。
关于这个问题，西方学者有许多不同学说，如先占说、劳动说、人性说、法定说等。其中，先占说认为，所有权的本质是对于无主物的优先占有的一种认可；劳动说则认为，所有权的本质是对于自己劳动所得的认可和保护；而根据人性说的观点，所有权被描述为人类天性的要求，也即定分止争、各得其所的要求；法定说则认为，正是由于上述人类与财产的关系，法律才创设了所有权制度，其本质就是人类利用自己创设的这种法律手段来调整人与财产的关系，从而维护正常的社会秩序。上述各说都从不同角度解释了所有权的某些本质特征，其中法定说最易被人所接受。
从所有权所包括的内容进行分析，所有权包括占有、使用、收益和处分这样几项权能。其中，占有是指对物（财产）的事实上的管领，这是所有权最基本的一项权能，也是所有人能够直接支配其物的前提。使用则意味着依据该物的性能或用途加以利用，来满足某种需要的具体活动。收益则指获取物的增殖（孳息）。处分指所有人在事实上或法律上变更或者消灭其对物的权利行为。占有、使用、收益、处分这四项权能只是从不同角度表现了所有人对物的自由支配的各种可能性及权利的概括性，并非上述权能的简单相加。
从权利自身的角度去理解，所有权是通过人（包括自然人、法人和其他具有法定资格的主体，如国家等）对物的支配来反映或界定人与人之间的关系的。某人对某物拥有所有权意味着该人以外的一切人均不得妨碍其权利的行使。一旦他人妨碍了所有人权利之行使，所有人便有权请求消除此种妨碍。即所有权本质特征要求其必须含有所有人基于对特定范围内财产的权利而产生的对一切非所有人的直接救济权利或消除妨碍请求权。
通过以上对所有权本质特征的分析，我们应当肯定的结论是：1、所有权的主体必须是清晰的、明确的，不存在没有主体的权利。2、所有权的客体应当是具有价值或使用价值的物或可以物化的财产。3、所有权的内容应当是法定的，只有法律所认可或保护的权利对所有人而言才有实际意义。4、所有权制度是产生其他一切权利制度的基础，是整个权利大厦的基石，人类离开了对其赖以生存的物的基本权利，也就无所谓其他交换权利、人格权利、对国家和社会生活的管理等权利。离开了所有权，其他一切权利很可能会变成空中楼阁。

二、关于我国集体财产所有权的主要分类表现形式

依据我国《宪法》的规定，社会主义经济的基础是生产资料社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制。本文分析的正是公有制中的集体财产所有权制度，关于全民所有，在此暂不涉及。目前，我国的集体财产所有权又是以怎样的形式进行表现呢？
首先，从集体财产所有人身份角度考虑，我国的劳动群众集体所有制分为城镇劳动群众集体所有制和农村劳动群众集体所有制。因为目前，在我国大量地区依据劳动群众生活或工作地域依旧将劳动者划分为农业户口和非农业户口，这种划分必然影响了劳动群众占有生产资料和自然资源的差异，直接导致他们现实社会中处于不同的政治和经济地位。
其次，从劳动群众集体范围的大小分析，我国劳动群众对生产资料的集体所有又可分为：班组（生产小队）集体所有、村（生产大队）或一般企业单位集体所有、乡镇集体所有、县区大集体所有。但是，从目前的实际状况来看，这种区分是模糊的，只是名义上的，从集体成员对集体财产享有的实际权利内容看，似乎无法准确确定哪一级集体是真正的所有权人。
再次，从劳动者拥有集体财产的具体类别看，我国劳动群众集体所能够拥有的财产包括：1、由法律规定属于集体所有的耕地、自留地、宅基地、森林和山岭、草原、荒地、滩涂等；2、由法律规定属于农村集体所有的生产、供销、信用、消费等各种形式的合作经济财产；3、由法律规定的属于城镇集体所有的手工业、工业、建筑业、运输业、商业、服务业等行业的各种形式的合作经济财产；4、由集体企业或单位对非集体他性质的企业或单位进行投资所产生的以股权形式表现的财产。
最后，根据集体财产归属单位的多寡，可以分为单一集体财产所有权和复合集体所有权（由两个或两个以上集体单位所共有）；根据财产的自然属性，可分为集体动产所有权和集体不动产所有权；根据其他标准，还可将集体财产划分为更多的具体类别，在此就不再一一列举了。　

三、关于集体财产所有权发生变动时所面临的法律尴尬

处分权是所有权的一项重要权能，甚至是被认为拥有所有权的根本标志。没有处分权，所有人便无法实现生产资料与劳动力的结合，无法实现物的交换及权利的转让所带来的收益。换句话说，处分权是最能反映所有人对物的实际支配的权利；而处分的目的恰恰又是为了收益，收益权又是现代所有权的本质特征。在货币经济和信用经济条件下，所有权的重心正日益由占有转向用益（这一走向，我们称之为“从管领到用益”）。然而，在我国，对集体财产所有权而言，我们却很难找到处分和收益两项基本权能；甚至在特殊情况下，连占有和使用的权能都不具备。在集体财产所有权（如土地、企业产权及资产等）发生变动时，我们会面临一系列法律上的尴尬局面。具体情形如下：
（一）农村集体土地所有权发生变动时所面临的法律尴尬。在我国，对农村集体土地由村小组、村或乡镇级政府以集体名义进行占有，以使用权承包或租赁的形式有偿交付农民使用（不少学者认为，目前农民这种使用集体土地的方式相当于前资本主义的“永佃制”）。按照我国土地管理方面的法律法规，名义上拥有集体土地所有权的各级集体组织或单位对集体土地使用权是不能随意处置的，尤其不能随意进行转让买卖。但是县级以上的政府可以代表国家从农民手中购买集体所有的土地，购买土地的价格（或补偿）完全以政府定价的方式由政府单方说了算，集体土地的所有者除了服从外，没有讨价还价的余地。另外，对集体土地买卖所得款项，农民只能得到一小部分，大部分收益由征地的各级政府（主要是地方政府）和集体组织的代表占有并支配。也就是说，从所有权转移所要求的基本权能看，农村集体土地所有权是不具备收益和处分两项基本权能的。
（二）城镇集体企业产权发生变动时所面临的法律尴尬。在我国，为了解决城镇非农业户口人员的就业问题，各地乡镇（包括以前的人民公社）或县级政府曾组织成立了大批的城镇集体所有制企业。这些城镇集体所有制企业在解决城镇非农户口就业方面无疑发挥了重要作用，许多企业都从几个人起发展到成百上千人的大企业。为明晰企业产权、规范这些企业的运营，国家曾出台过大量法规或政策文件来要求这些企业进行产权重组或改制，即要求企业职工或外部人员来买断企业资产或股份。对这些改制企业而言，其在最初成立时，往往政府并没有投入资金，企业财产完全是由集体企业的劳动职工共同创造或积累的，劳动职工应当是企业资产的实际所有人，应当拥有企业资产的实际处分权和收益权。但是实践中，对城镇集体所有制企业进行产权重组或改制的决定权却完全由县级以上政府控制，出售城镇集体企业资产或股权所得的收益完全归地方政府财政，地方政府实际成了城镇集体企业资产的所有人。可见，城镇集体所有制企业的集体成员本身并不拥有企业资产处分权和收益权。所谓的集体所有权也仅是名义上的，与国家所有权或政府所有权本身并无二致。
（三）农村集体财产所有权转为城镇集体财产所有权或国家所有权时所面临的法律尴尬。从所有权发生变动的原因角度看，所有权发生转移只能通过买卖、赠予、互易、继承等法定的方式进行。但是，在我国，从农业户口转为城镇非农业户口所引发的户籍身份上的变化却能使集体财产所有权发生变动。如将农业户口转为非农业户口后，集体所有的土地便自动转化为国家所有的土地（当然使用权仍可能还归原来耕种的人员）；农村集体所有制的企业便转化为城镇集体所有制的企业，实际上是政府拥有支配权和收益权的企业。当然个别农业户口的人员如因读书、转干等原因转为非农业户口时，其也会因此失去原农村集体成员所享有的集体财产所有者利益。可见，我国的集体财产所有权带有很强的主体身份性，不具有处分前的永久占有或使用权能，其实际拥有者和使用者带有很大的不确定性。
（四）利用集体财产从事经营或对外投资所产生收益处分或产权界定时所面临的法律尴尬。随着我国实行改革开放政策，不管是在农村还是城市，都出现了大量的集体所有制企业（一般称之为“乡镇企业”，改革初期，许多私营或股份合作性质的企业一般都挂靠在集体所有制企业的名下）。这些企业通过对外投资或相互参控股，不少企业还发展成为大型的企业集团。但是，对大部分乡镇企业而言，其最终产权人往往是不清晰的。一般说来，这些企业所占用的土地最初都是集体所有的土地，所使用的资金也往往有部分是集体组织所投入的。但是这些企业往往仅由部分集体成员（甚至是少数个人）所控制，若企业经营或对外投资产生亏损，损失的自然是集体成员的利益；若企业经营或对外投资产生利润或收益时，却一般将这些利润或收益留在企业内部，不会分给集体成员。因为企业股东是以虚化的集体名义出现的，集体成员并不必然是股东身份，所以，单个集体成员是无法享有这些企业通过滚动发展所积累资产的所有者权益的。这样，谁管理或控制着集体所有制企业，谁实际就变相成了集体所有制企业的所有人。这也是我国集体所有制企业产权无法界定清楚的根本原因之所在。
鉴于上述分析，我们认为：在我国，集体财产所有权实际上是一个被完全虚化的概念，从法律角度讲，现实中已经没有存在的必要。从法律主体角度看，集体所有权实际上是不存在的，因为法律对集体的范围是界定不清的。从所有权所要求的四项基本权能看，集体所有权也是不存在的，因为对集体成员（即便是作为一个整体）而言，不完全具备占有、使用、（尤其是）收益和处分权利的财产不应称之为法律上的所有权。从所有权发生转移的原因看，我们以主体户籍身份发生变化来界定集体财产所有权发生转移也是无法找到所有权转移的法理依据的。

四、解决集体财产所有权虚化的途径探讨

中国有句古话：“名不正，则言不顺”。我们习以为常的“集体财产所有权”实际上根本不符合所有权的法律特征，如果我们坚持将不具备所有权各项权能的农村土地、乡镇企业资产冠名为“集体所有”，那么我们只会制造所有权理论和实践的混乱及冲突，更不利于很好地解决集体所有财产的管理和用益。所以，我们应当为集体财产所有权进行“正名”，力求解决好集体财产所有权被虚化的问题。如何解决呢？本文在此就试着提出几点粗浅的想法供大家批评讨论。
（一）关于解决农村集体土地所有权虚化的问题。笔者以为：公有制的经济基础是由我国宪法规定的，主张将“土地私有化”的论点肯定是违反宪法和法律的。即然名义上归集体所有的土地实际上不具备所有权的各项权能，那么倒不如干脆将集体所有的土地全部宣布为国家所有，实行“耕者有其田”的制度，由国家将土地租赁或承包给农民或单位长期使用，干脆从法律上直接宣告农民对土地的各项使用权限，以免农民不断抱怨政府抢占其所有的土地。这样，至少还可以在土地使用权征用的过程中，让土地使用者有充分理由直接获得土地补偿款，避免虚化的集体组织以土地所有者代表的身份进行中间盘剥。
（二）关于解决城镇集体财产所有权虚化的问题。我国法律已经规定，城镇集体所有的手工业、工业、建筑业、运输业、商业、服务业等行业的各种形式的合作经济财产属于公有制财产。但在这些经济形式的运营中，偏偏存在这些财产产权归属不清的问题，而且在处分时收益又全由地方政府拿走。那么我们如果想解决城镇集体财产所有权虚化问题，方法或途径只有两条：要么将城镇集体所有制经济从法律上全部宣告为国有经济；要么对城镇集体经济单位进行股份化改造，将城镇集体经济单位全部资产进行市场化处理，由城镇集体单位的所有员工进行持股经营。对城镇集体经济而言，维持现状只会导致其资产权益更加不清晰或造成更多的集体财产流失，并容易引发出更多的就业和贫富加剧等社会问题。
（三）关于解决农村集体合作经济财产虚化的问题。除了作为不动产的土地之外，目前在我国农村，还存在为数不少的集体所有制企业（如村办企业）。而且由于这些企业资产属于抽象的集体所有，管理又不到位，多数村办企业的经济效益不算好，有的甚至连年亏损，有的由集体组织（通过收取承包费或租金的方式）承包或租赁给个人经营，当然也有少数发展为较大型企业的。但是不管经济效益之好坏，农村集体所有制企业的资产归属和利益分配同样存在被“集体所有权”虚化的问题，不少这样的企业实际成了某些村干部们的私人或家族企业。解决农村集体合作经济财产虚化的问题，最好的方法是对农村合作经济形式全部进行股份化或私有化改造，并且准许此类企业股份在农村社员之间进行自由转让。当然，这些农村合作经济形式的企业使用农村土地也不应是无偿的，也必须向原土地使用人定期交付租金或请求土地使用人通过土地使用权进行投资入股。为避免造成农民卖地后大批流亡的后果，法律最好禁止将农地使用权一次性低价卖掉或买断的行为。

当然，解决农村或城镇集体财产所有权虚化的问题是一个非常庞杂的系统工程，它不仅涉及到财产所有权本身的问题，更重要的是涉及到广大劳动群众的社会身份、劳动保障和就业、迁徙自由等系列问题。但是，我们始终认为：废除集体财产所有制对解决集体财产所有权虚化问题至关重要。因为对创造财富的劳动者而言，其所固有或创造的财富若不被法律认可，其拥有的财产所有权若不能被具体量化或明确化，在各种社会群体力量的博弈过程中，真正的处于弱势的社会劳动者的利益会逐步被社会强势集团（往往以“集体”的名义）所侵占，其生存的合法权益将更加无法得到有效保障。
作为法律工作者，我们还认为：为保证权利主体法律地位明晰，从法律角度讲，所有权除了国家所有（其本身就是已经被虚化的大集体）、法定的单位所有（包括政府、企业法人、社会团体和其他法律认可的社会组织机构等）和个人所有外，最好不应该再有其他的所有者主体表现形式。凡是不能被明确归入具体单位和个人所有的物或财产，都应当被看成是国家所有的物或财产，而没有必要在“国家所有权”之下再虚化出一个“集体所有权”的概念。对类似多个主体共同享有物或财产权益的情况下，法律应考虑按“所有权共有”制度进行处理。唯如此，或许我们才可真正实现定纷止争、明晰产权以图将社会主义市场经济建成法制经济的目的。

2006-8-31

（作者简介：王政，系中企国盛律师事务所合伙律师，现为北京市律师协会公司专业委员会委员，主要从事公司证券、房地产和民刑诉讼等方面的法律业务，具有多年律师执业经验）。


湖南省人大常委会


湖南省人民代表大会常务委员会关于修改《湖南省华侨捐赠若干规定》的决定



(2002年3月29日湖南省第九届人民代表大会常务委员会第二十八次会议通过)

湖南省第九届人民代表大会常务委员会第二十八次会议审议了湖南省人民政府关于《湖南省华侨捐赠若干规定修正案(草案)》的议案，决定对《湖南省华侨捐赠若干规定》作如下修改：

一、第一条修改为：“为了鼓励华侨捐赠，保护捐赠人、受赠人和受益人的合法权益，规范捐赠和受赠行为，促进公益事业的发展，根据《中华人民共和国公益事业捐赠法》和其他有关法律、法规，结合本省实际，制定本规定。”

二、第二条修改为：“在本省行政区域内接受华侨捐赠的款项和物资的活动，均须遵守本规定。

“本规定所称华侨捐赠，是指华侨、华侨社团、华侨投资企业(下称捐赠人)自愿无偿向依法成立的公益性社会团体和公益性非营利性事业单位(下称受赠人)捐赠款项和物资，用于文化教育、科学卫生、体育事业和环境保护、公共设施建设、赈灾救难济贫、社会福利等公益事业的活动。

“捐赠人要求县级以上人民政府及其部门作为受赠人时，县级以上人民政府及其部门可以接受捐赠，但不得以本机关为受益对象。”

三、第三条修改为：“县级以上人民政府侨务部门负责本行政区域内华侨捐赠工作的指导、协调和服务，其他有关部门按照各自职责，做好华侨捐赠工作。”

四、第五条第一款修改为：“华侨捐赠工作应当遵守国家法律、法规，符合国家利益和社会公共利益，遵循捐赠自愿和尊重捐赠人意愿的原则。”

五、第六条修改为：“捐赠人有权决定受赠对象和捐赠财产的种类、数量和方式。

“捐赠人有权查询捐赠财产的使用情况和捐赠工程项目的建设、使用情况，并提出意见。对于捐赠人的查询，受赠人应当如实答复。

“捐赠人或者其委托人对违反捐赠人意愿的行为，有权向县级以上人民政府及其侨务部门和其他有关部门投诉，受理投诉的机关应当及时处理。”

六、第七条修改为：“捐赠人对捐赠的工程项目，可以留名纪念；捐赠人单独捐赠的工程项目或者主要由捐赠人出资兴建的工程项目，可以由捐赠人提出工程项目的名称，报县级以上人民政府批准；捐赠人要求塑像纪念的，应当按照国家规定报经批准。”

七、删去第八条第一款，并修改为：“受赠人接受捐赠后，必须向捐赠人开具收据，登记入帐，单独核算，专项管理。

“受赠人必须按照捐赠协议的要求使用捐赠的财产，不得擅自改变捐赠财产的性质、用途。确需改变的，应当征得捐赠人的同意，并报当地人民政府侨务、海关等部门备案。”

八、第九条第一款修改为：“华侨捐赠外汇和人民币，由受赠人报所在地人民政府侨务部门备案。”

九、第十条修改为：“捐赠人捐赠物资的，由受赠人按照国家有关规定办理入境手续。侨务部门可以为捐赠人实施捐赠项目提供帮助，协助受赠人办理入境手续。“捐赠的进口物资需要变卖的，按照国家有关规定办理。”

十、第十二条修改为：“受赠人应当建立健全财务会计制度和受赠财产的使用制度，每年按规定向当地人民政府侨务部门和其他有关部门报告受赠财产的使用、管理情况，并向捐赠人通报。必要时，政府有关部门可以对其财务进行审计。”

十一、增加二条作为第十三条、第十四条：“第十三条受赠人未征得捐赠人的许可，擅自改变捐赠财产的性质、用途的，由县级以上人民政府侨务部门责令改正，给予警告；拒不改正的，经征求捐赠人的意见，可以将捐赠财产交由与其宗旨相同或者相似的公益性社会团体或者公益性非营利的事业单位管理。"第十四条挪用、侵占、贪污捐赠款物未构成犯罪的，由县级以上人民政府侨务部门责令退还所用、所得款物，并处三千元以上、三万元以下的罚款；对直接责任人员由所在单位依照有关规定予以处理。

“依照前款规定追回、追缴的捐赠款物，应当用于原捐赠目的和用途。”

十二、第十三条改为第十五条，修改为：“假借捐赠名义进行走私、逃汇、偷税等活动的,由有关部门依照法律、法规的规定处罚。”

十三、删去第十五条。

十四、规定中的“受赠单位”改为“受赠人”。

本决定自2002年5月1日起施行。

《湖南省华侨捐赠若干规定》根据本决定作相应的修正，重新公布。