电信部门贯彻工业交通企业设备管理条例实施办法
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电信部门贯彻工业交通企业设备管理条例实施办法
电信部门贯彻工业交通企业设备管理条例实施办法
1989年2月1日，邮电部
为贯彻国务院发布的《全民所有制工业交通企业设备管理条例》（以下简称《条例》），特制定电信部门实施办法。
一、部前所印发的《各级电信设备维护管理责任的若干规定》，各种电信专业技术维护规程（包括局部修订的有关规定），都符合《条例》精神。各级电信部门必须认真贯彻实施。
二、电信机线设备和电路是保证电信畅通的物质基础。各级电信部门必须树立质量第一、用户至上的观点，充分发扬有关人员的主人翁责任感，不断提高设备维护与管理的水平。要防止重工程，轻维护的倾向。
全程全网联合作业是电信的特点，技术维护的基本要求是保证通信畅通。
各级电信部门必须密切配合，执行业务领导制度。
三、电信设备和电路的主要维护质量考核指标要纳入管理局和现业局局长任期责任目标和承包经营责任制。
四、各管理局要组织并管好本省电信设备的规划、选购、工程设计及安装调试等工作。引进或购置重要电信设备要进行技术经济可行性论证，并按照有关规定报批。
各管理局要注意把好工程质量关，对产品质量问题要及时向有关部门反映予以改善。对不符合技术要求的设备，不允许使用。
五、各管理局留用的三项资金应按部规定，主要用于设备更新、改造和大修等项目。电信处要组织编制本省电信设备更新、改造和大修的年度计划，并负责组织实施。
六、各管理局对核定的维修费用预算，要按部规定的比例直接分配到各专业维护基层单位，各局不得层层压缩。其中属于管理局掌握的部分，由各管理局电信处提出意见，计财处下达。
设备维修费用要用好、管好。各局维修费用要和承包经营脱钩，不享受超收分成办法，不计算奖励、福利基金。由于特殊原因，维修费超支时，经审核属实，不影响单位分成，不影响承包经营责任制中自有收入成本率、资金利税率指标考核。
七、干线加装或变动设备要履行审批手续。一级干线加装或变动设备，由电信总局审批；二级干线加装或变动设备，由管理局审批。
八、各级电信部门应重视设备维护和管理人员在职培训，组织多层次、多形式的专业技术和管理知识的教育，并应特别加强质量意识和劳动纪律教育。实行上岗前培训，经考核合格后，方可上岗。
九、各级电信部门都要认真听取用户对所用设备和服务工作的质量评价，及时解决存在问题。
十、各管理局及所属有关维护单位应广泛宣传和贯彻国务院、中央军委《关于保护通信线路的规定》，积极采取措施防止和杜绝各种外力影响或破坏通信事故的发生。
十一、电信总局和各管理局分别负责组织全国或省（市、区）内设备维护管理有关的评优和质量检查等活动。对设备维护做出显著成绩的单位或职工，要给予奖励。对设备严重失修、管理混乱的，除限期改正外，要按照《邮电企业职工奖惩办法》给予必要的处分。
十二、各级电信部门必须按部规定认真执行电信总局下达的电信调度命令。
各管理局对所属维护单位发生机线设备全阻或事故，要及时组织恢复通信，并负责查清原因，按情节轻重，对责任者给予适当的处分。如对全阻或事故隐瞒不报，要追究该单位领导的行政责任，并从重处分。
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当前我局执法存在的问题、原因与思考
文成县公安局 徐松灿
在各级公安机关在开展端正执法思想，坚持立警为公，执法为民等思想教育以来，特别是在开展社会主义法治理念等活动以后，公安机关执法活动日趋规范，但由于各种因素的影响，执法活动与人民群众的愿望和上级的要求仍然有一定的距离，2006年度我市十一个县市区十二个执法单位在全省执法质量考评中执法优秀单位只有五个，其余均是合格，其中我局在市局排名末位，全省倒数第二，因存在较多的执法问题，被省厅列为四个重点执法整改单位之一。怎样理性地看待我局的执法现状，认真分析存在的问题，深刻剖析发生问题的根源，探究改革、完善和加强执法工作措施，提高执法质量，是每个公安民警，特别是各级领导应当重视、深入思考、急需要解决的课题。笔者结合2006年度省市执法质量考评的情况和我局的实际，就我局执法质量存在的问题、原因、对策，谈些粗浅的看法。
一、当前我局执法办案存在的问题：
从上级公安机关对我局的执法质量考评的扣分情形来分析，目前我局在整体执法活动中还存在诸多的问题，归纳起来主要有以下三个方面：
（一）执法不作为和乱作为，不认真履行职责：
一是部分民警在办理案件时弄虚作假，伪造当事人签名的现象较为严重，特别是在行政案件处罚决定送达受害人和刑事案件《接受案件回执》受害人签名问题上，为了贪图省事，模仿当事人签名。（今年省厅检查单是这项就扣了3分，占案件扣分的一半）如：大学所办理的“方有华盗窃案件”办案人员没有给受害人送达《接受案件回执》、《行政处罚决定书》，为了应付案件评判，自己临摹了受害人的签名；玉壶所办理的“林加钵诈骗案件”中，犯的也是同样的错误，尽管办案人员称是在受害人不在家无法送达的情况下叫其兄弟代签的，但没有注明是其兄弟所写，难道人家不会怀疑是民警所写吗？为什么不采取其他送达方式？以上情况均反映了我们办案人员执法不严肃、责任心不强，在一定程度上侵害了当事人的合法权益。打假、保护人权是省厅近几年考评的重点。
二是部分单位立案、采取强制措施不及时等不作为情况仍然存在，有的办案单位立案不及时特别是对一些没有受害人的案件，嫌疑人未到案，就不立案，对一些犯罪事实轻微、嫌疑人投案自首的案件，认为反正是采取取保候审措施的，即使案件事实清楚了也不对嫌疑人采取强制措施，致使有的嫌疑人逃跑，有的案件一拖再拖，造成一些证据也无法取到，案件得不到及时处理，受害人信访、上告，甚至被检察院立案监督。如省厅检查中，森林警察大队办理的“蔡世抄失火案”中，嫌疑人到案后，犯罪事实已经查清了，因未及时采取强制措施致使嫌疑人逃跑；黄坦所办理的“张根差拐卖妇女案”2001年立案，三个嫌疑人的名字和事实都清楚，却没有办理任何手续，没有采取积极的追捕措施，2006年才进行传唤，5年了，怎么解释啊，最后还因为时间长记不起当时的事实，其中一个被检察院事实不清不捕。执法不作为，是造成当事人信访上访的一个主要原因。
三是调查取证不及时不到位等不作为现象比较严重，特别是伤害案件没有勘察现场或制作现场勘查笔录的情况较为普遍。伤害案件虽然需要伤势鉴定后才能决定是否立为刑事案件，而且轻伤案件还可以调解，但办案程序明确规定在没有确定伤势的情况下，先以行政案件受案调查。可我们有些单位却不调查取证，更多的是等待，等待鉴定，等待和解。但是案件往往不会以我们的意志转移，一旦案件无法调解，要进入诉讼程序，再去现场勘查和调查取证的话，往往已经太迟了，有的证据已经灭失无法弥补，特别是现场勘查。伤害案件的发生一般都有现场勘查的必要。办案人员不能以现场没有勘查的必要来作为不勘查现场的理由，因为伤害案件的现场勘查是进一步弄清案件事实的一个有力的证据，现实上往往由于我们的办案人员没有勘查伤害案件现场的常识或者不及时勘查现场，导致这个有力的证据灭失，从而使一些伤害案件的事实不清证据不足，嫌疑人得不到惩处，受害人的利益受到损害。如：周壤所办理的“胡允坦故意伤害案件”，未制作现场堪查笔录，虽然拍了照片却未固定现场照相，造成来源不清，案件的事实不清，嫌疑人得不到打击；因此其后果也是很严重的。
四是轻易剥夺当事人的合法权益和不保障聘请律师的权利等现象也时有发生。主要表现在制作笔录时不告知当事人所享有的基本权利，如提出办案人员回避、聘请律师等权利，使当事人的合法权益得不到保障。在刑事诉讼中被嫌疑人律师钻了空子。
五是制作笔录不仔细，粗心大意，如缺少讯问人签名、笔录开始时间和结束时间错误，文书制作错误等等，导致一些证据无效，行政案件复议被撤消，诉讼败诉等严重后果。如：玉壶派出所的一个殴打他人案件，办案人员因不小心把发案时间12日写成13日，送达的时候把受送达人写成代收人的名字，导致送达无效，当事人与公安机关整整打了两年多的行政官司，虽然最后胜诉了，可是我们化了很大的精力和办案成本。
六是因办案人员责任心不强导致嫌疑人脱逃的事故还时有发生。如：2006年，刑大和派出所在嫌疑人交接时因没有落实好责任，导致一个强奸嫌疑人逃跑；刑大一办案人员在送一个已经执行刑拘的嫌疑人去看守所的路上被逃跑了；看守所民警在将一个在押的嫌疑人送医院就医时，因看守民警责任心不强，致使嫌疑人脱逃。
（二）基本办案技能掌握不熟练，违反程序办案
一是检查笔录、扣押文书、辨认笔录没有见证人签名，违反刑事诉讼法规定，06年因辨认笔录没有见证人签名的问题，被检察机关发违法纠正通知的就有3个案件。二是在办案中对一些涉案物品不及时扣押，伤害案件中不及时扣押凶器，特别是一些棍棒、石头等普通工具，没有引起办案人员的重视，没有固定也没有扣押，赌博案件不扣押赌具等等，这些问题的发生不但违反办案程序，有的还直接影响了案件事实的认定。伤害他人的工具和睹具本来就是认定犯罪事实的一个重要的证据。四是部分民警对打防控主干应用系统掌握不熟练，不能正确地运用这一平台进行办案，特别是侦查能力和信息的利用能力不强。对达防控系统的办案流程不熟练，没有达到提高办案效率目的，从而造成一些案件时间不够，程序粗糙，不是漏了这就是忘了那，最终导致案件发生执法过错。省厅在对我局执法平台考核中，就反映了我们的民警计算机操作不熟练，文字输入速度还不够快、对案件的分析不到位、审核审批不到位等问题，从中反映出我们的办案人员计算机操作能力还跟不上工作需要。
（三）检察院监督、建议的情况较多。
根据统计，去年检察院对我局在立案方面、侦查、使用强制措施、起诉等方面的监督共有24件。其中立案监督2件，执法建议18件，违法纠正通知书2件。监督越多，说明我们的刑事执法还存在很多问题。虽然有的建议是检察机关为了完成监督任务而夸大其词，有的是纯属对法律认识的问题，但不管是那方面的问题，都说明了我们的办案还有漏洞，质量还不高，否则我们都做到依法办案、规范执法的话，也就没有什么问题被其监督了。
二、我局执法存在问题的原因分析：
造成以上三方面的问题存在，有主观的也有客观的因素，不管是那方面因素，都直接影响了我局的执法质量，究其根源不外乎以下五个方面：
（一）、执法人员思想不端正，观念落后
一是由于各种因素的影响，我局部分民警公正执法意识不强，执法随意性大，仍然存在以管人者自居的错误思想，特别是在保障人权方面意识比较模糊，甚至有的人还认为只要案件破了，嫌疑人抓住交代了，案件移送检察院了就万事大吉了，有的办案拖拉，立案、结案不及时，有的立案后不进行及时调查取证，也不及时对嫌疑人采取措施，造成案件不能及时处理，致使当事人信访上告，最终出现不作为和乱作为的现象；二是认识不统一、不到位，没有大法制理念。有的人认为执法质量好坏是法制部门一家的事，跟自己无关，甚至有的领导对这个问题也产生片面的认识，把法制工作当成是一个部门的工作，没有认识到公安法制工作是公安机关的生命线，是公安工作的核心、基石。是全局性的工作，需要依靠公安机关各部门和各警种共同努力才能完成的工作。
因此要树立大法制观念，牢固社会主义法制理念。特别是各级领导，要始终坚持用社会主义法制理念抓队伍，用社会主义法制理念促工作。提高执法质量领导重视是关键，领特别是一把手、领导班子的重视，是搞好执法工作的前提，也是提高执法质量的源泉。否则就无从谈起。
（二）、职能部门审核不认真、把关不严
从执法质量考评阅卷的情况来看，一是案件审核人员审查材料不认真，不仔细，一些案件存在的问题并非是完全无法补救改正的问题，如检察院一些违法纠正通知书中提出的笔录单人签名、起止时间、办案人员的签名以及在上面提到的等等一些问题，如果办案人、办案单位领导、法制和职能部门审核人员在审核案件时认真一些，仔细一点的话，就能把问题解决在案件处理之前，就不会被检察院监督和考核时扣分。二是审核人员未充分行使个案评判的职权，或者碍于面子对一些该扣的分没有扣，纵恿了办案人员对一些问题的错误认识；三是办案人员对审核人员提出的指导意见，听之任之，有的不屑一顾，置之不理，有的甚至为了应付评判弄虚作假。因此使本来就质量不高的案件更难圆其说。
法制、办案单位审核部门的严格把关是提高执法质量的催化剂。监督部门没有充分行使职责，把关不严监督不力，对一些该追究的执法过错没有追究警戒作用不大，致使同样问题重复出现，没有在根本上解决问题出现的根源，是案件质量不能提升的另一个原因。
（三）、办案机制不合理，弊大于利
目前，我局办理案件的机制与兄弟县市区的机制有所不同，特别是办理刑事案件的办理流程设置不合理。刑拘、逮捕审核由法制把关，移诉出口又涉及法制、刑侦和治安三个部门。既不是上级要求的侦审合一机制，又不具有符合当前实际需要的预审职能机制，不伦不类。侦审合一机制有要求全面提高办案人员办案水平的优点，但更多的是弊端。而我们不左不右的刑事办案机制更是弊大于利。一是我们的整体办案素质未能全面提高，办案人员业务水平参差不齐，专业水平跟不上，单兵作战能力差，未能适应案件一办到底的需要；二是我们警力紧张，往往案件一个没有办好，另一个已经接手，办案人员精力不足，对案件只能草草了事；三是多部门的审核缺乏统一尺度和统一把关，多头出口，多头协调，与检察部门难以沟通；四是法制的起诉前审核不充分，更多的是对程序上的把关，就案论事，忽视了刑事案件预审的职能，更深层次的审核，大大削弱了另案处理、深挖余罪方面能力。六是刑侦、治安两相当预审的职能部门不能履行监督指导职责。我局把连接办案单位和预审单位的桥梁既逮捕的审核设在了法制部门，致使预审职能部门对报捕的办案单位缺乏沟通、指导、协调和监督能力。这些弊病在近几年机制运行的过程中已经日趋明显。公安机关的预审部门应当具备办案职能和监督指导职能，预审工作是公安机关刑事案件侦查工作的最终环节，是避免出现问题的最后屏障。我们的机制弊端就是没有充分地利用这最后的屏障。实践证明我们的办理刑事案件机制已经不适应现实斗争的需要。
同时行政案件办案机制改革进度不快，单轨制没有全面推广，没有真正调动派出所领导办案的积极性和责任心，这无疑又是一大机制上的弊端。行政案件单轨制就是把行政案件的审批权在实质上前移到派出所领导这一级，法制和县局领导仅在网上流程和形式上进行审核和审批。而我局对行政案件还是实行老的一套审核审批流程，网上的流程仅是办案单位制作文书的一个过程，办案单位对案件的处理还习惯依赖听从法制审核的意见和按照领导的指示办，没有自己独立思考和处理的余地和必要性，致使办案单位领导没有责任感，依赖法制部门的思想严重。我局每年有六百多件行政案件，送法制部门评判的案件有98%是有问题的，有的单位一年没有一件案件是没有扣分的。是我们的办案人员没有水平？不是，而是我们的办案人员和办案单位没有动力主动去把这些案件做成精品，是应付，是侥幸过关的心理。很多人认为只要法制审核人同意就过关了，对法制部门产生极强的依赖性，试想，在这种形势下，这么多办案部门本来就没有决心做成精品的产品，仅靠法制部门几个人去审核把关，质量能高得起来吗？假如法制审核人员没有认真履行职责，那结果会是怎样？再说案件到了法制部门审核把关，在程序上已经是滞后了，一些问题即使发现了，也是无济于事了。弄不好就是弄虚作假。为什么不能把所有办案单位的中层领导都变成法制的审核人员呢？为什么不把法制审核的关口前移到办案单位？权力和责任是个对等关系，拥有权力就应承担责任，实际上行政案件单轨制就是一个最好的选择，况且各地行政案件单轨制的实施的结果已经证明了它的生存能力。
办案机制的合理是提高办案质量的动力，合理的办案机制将起到事半功倍效果。因此，优化刑事办案机制和推广行政案件的单轨制实施是我局刻不容缓的工作。
（四）、制度不落实，责任不明
为了规范办案，提高办案质量，我局制订了许多的执法制度，如：有关办案时限制度、案件评判制度、案件审核制度、责任追究制度、办案奖励制度、执法单位质量考核制度等等。但由于多方面的原因，很多制度都未能很好地落实，特别是对办案单位的考评制度、中层领导办案制度，尽管法制部门努力去落实，但最后并未动真格，考评结果好坏都一样。于是办案单位领导没有责任和压力了，案件质量的好坏也无所谓了。制度很严厉，实际没有威力。因此有很多人错误地认为只要懵过法制的审核人员就达到目的了，至于案件的质量如何对他无关。每次执法考评时，很少有单位领导关心自己的单位成绩的好坏，排名先后没有关系，这足以说明我们的执法质量考评对执法单位的影响力度。
执法监督制度的落实，是提高执法质量的保障，直接关系到执法活动的成败。
（五）作风不扎实，思想松懈，业务不精
一是公安体制的不健全，奖罚不分明，使部分民警产生了一种偏激的思想，惧怕办案，失去上进心，大家挖空心思进没有执法办案的部门，不愿呆在一线单位，执法办案缺乏责任心。二是由于少数基层领导不重视执法，监督力度不够，导致民警思想松懈，作风不扎实，对一些应当送达的文书特别是受害人的文书没有送达，对审核人员提出的问题不重视纠正，甚至置之不理，检查时弄虚作假，糊弄过关。办案拖拉对一些案件一拖再拖，造成当事人信访上访。三是近几年来我局队伍出现“两多一少”的现象，外调人员多，新民警多，执法队伍经验少，新民警分配是一个萝卜一个坑，基层单位未能形成以老带新、师徒制度，新民警无法从老民警身上获得经验，执法水平提高不快；四是近几年来国家法律体系进一步完善，出台的法律法规多，新的办案程序变化大，特别是行政办案方面，花样翻新多，变得快，随着科技含量的增多，老民警难适应，新民警适应能力不强，有的民警说，只要一个月不办案一些程序就变了。五是社会治安日益复杂，警力不足，很多民警没有时间很好地学习，及时更新知识。六是培训机会少及培训机制不健全致使部分民警业务知识无法更新，业务水平不能得以提高。从而导致一些简单的问题周而复始地发生，今年杜绝了，明年又发生。
由于执法队伍管理不到位，缺乏激励机制，办案民警的主观能动性未能得以发挥，从根本上影响办案的积极性，直接阻碍了案件质量的上升。因此执法队伍的素质是提高执法质量的基础，是公安执法活动是基石。队伍的素质如果跟不上形势发展的需要，那么执法质量的提高是不可能完成的任务。
三、提高我局执法质量的思考
以上存在的执法问题和问题形成的原因，说明了我局执法质量不高不是偶然的，反映了我局执法队伍素质、执法理念和执法机制等方面有待进一步改进和提高的必要性。要彻底改变我局执法质量落后的面貌，应当从以下四个方面着手。
（一）加强领导，增强领导法制意识
执法工作是公安工作的生命线，执法的好坏反映出公安队伍素质高低，抓法制是公安机关各级领导班子抓工作和队伍的结合点，因此局党委要把公安法制工作摆在重要位置。一是要落实执法工作一把手工程，执法单位一把手领导对执法工作负总责，实行一票否决制度。二是要健全和完善领导干部法律学习制度，积极推进局领导干部法律学习、培训工作的制度化、规范化。三是要把法制观念、法律专业知识和执法能力作为选拔任用干部的重要标准。四要不断提升副职以上科所队长领导干部的法制意识和执法能力，打造具有较高法律素质的领导队伍。五要建立和完善副职以上科所队长以上领导干部参加庭审旁听制度，完善县局行政首长行政案件出庭应诉制度；六要规范副职以上以上科所队长领导干部主办案件制度，建立健全领导干部执法档案，督促各级领导干部自觉加强自身法律素养的提高，成为依法办事、公正执法的表率。
（二）完善机制，优化执法机构和执法人员配置
1、统一刑事案件出口，完善刑事办案流程
一是理顺县局刑事执法机构设置，完善预审职能，设立统一预审机构，统一刑事案件出口。完善预审部门对刑事执法的监督机制，成立法制监督和预审监督统一的执法监督大队，完善统一执法监督机制；二是配齐配强执法监督大队班子和人员，提高法制监督人员的政治待遇和经济待遇，把法制监督队伍做强做大；三是加强与检察机关的沟通，减少、避免检察监督部门的监督。
2、实施行政案件单轨制，提高办案效率和质量。一是合理调配派出所警力，合理配置办案单位兼职法制员和办案骨干，进一步增强办案单位的责任感和责任心，全面实行行政案件单轨制；二是要严格网上审核、审批的流程和制度。加强法制部门对行政案件的审核审批监督职能；三要推行主办民警、审批领导和县局领导出庭应诉制度，落实完善其他民警旁听制度；四是法制部门要进一步加强与法院行政庭、县府法制办、上级复议机关的沟通和联系。
3、完善办案激励机制，加大执法监督力度。
一是通过《民警执法档案》系统运行，健全和完善个案质量评判机制；二是狠抓办案质量网上公示点评制度，完善每月案件质量评比、通报、分析制度，实行每月定期评比相对较差案件和对办案单位相关责任人进行执法评判记分制度；对办案单位发生执法问题及时下发《执法建议书》或者《纠正违法通知书》，把单位的执法问题与办案单位的主要领导进行挂钩，追究连带责任。三是不断完善案件的主办人制度、中层领导案件审核责任制，主办人奖励制度，做到责任明确，奖惩分明。四是全面推行民警执法岗位资格认证制度，要求新警上岗、民警换岗都必须事先取得岗位执法资格，应当取得而未取得的，不得直接从事执法活动。五是加强纪委督察部门对执法过错倒查力度，建议对发生检察监督案件、法院、复议部门撤销案件、执法过错案件和处罚执行情况，例入纪委督察部门倒查的范围。六是强化执法质量考评工作，增强各执法单位的自我监督能力，确定执法单位一把手为本单位执法质量的第一责任人，承担相应的执法监督责任。七是完善另案处理对象报备制度及案件跟踪、讲评制度。
（三）强化法律培训，提高民警执法水平
执法业务的学习培训是提高执法队伍素质的一个重要途径，因此要提高民警的执法能力，首先要提高民警掌握法律和应用法律的水平。主要从以下几个方面着手：
一是法制部门要落实责任，民警分片联系执法单位，进行执法指导工作，狠抓执法基础建设，明确时间定期到各执法单位解决执法疑难问题。二是配合政治部门通过多种形式和途径加强对各执法民警的业务培训和执法能力的提高。比如：①定期举办小规模的执法知识培训班或执法座谈会；②定期召开法制员例会；③继续推行民警到法制部门跟班作业的培训方式，完善跟班人员的具体任务和考核机制；④举办法律专家大型业务讲座活动；⑤举办执法水平落后民警培训班，每半年对发生执法过错的民警进行集中培训学习。三是实行新警集中实习半年再分配制度，新警实习实行师徒制，集中案件高发单位，进行一带一或者一带二的师徒学习制度，并组织对新警的必要考核，经考核合格的再分配到执法单位工作，不合格的延长转正时间半年或者一年。
（四）健全执法保障体系，强化法制服务。
国务院办公厅
国务院办公厅转发国务院清理整顿经济鉴证类社会中介机构领导小组关于经济鉴证类社会中介机构与政府部门实行脱钩改制意见的通知
国务院办公厅
国办发〔2000〕51号
各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机构：
国务院清理整顿经济鉴证类社会中介机构领导小组《关于经济鉴证类社会中介机构与政府部门实行脱钩改制的意见》已经国务院同意，现转发给你们，请认真贯彻执行。
（国务院清理整顿经济鉴证类社会中介机构领导小组 二○○○年五月二十九日）
为贯彻落实中共中央十五届四中全会《关于国有企业改革和发展若干重大问题的决定》，确保经济鉴证类社会中介机构（以下简称：中介机构）与政府部门脱钩和改制任务的完成，根据《国务院办公厅关于清理整顿经济鉴证类社会中介机构的通知》（国办发〔1999〕92号）精神
，现就中介机构脱钩改制工作提出如下意见：
一、脱钩改制的目标
这次脱钩改制工作的目标，是建立、健全与社会主义市场经济相适应的中介机构管理体制和符合市场经济要求的自律性运行机制，促进中介机构独立、客观、公正地执业，使中介机构真正成为自主经营、自担风险、自我约束、自我发展、平等竞争的经济组织。
二、脱钩改制的范围
这次脱钩改制的范围是：所有挂靠政府部门及其下属单位（以下简称“挂靠单位”）的经济鉴证类社会中介机构。
经济鉴证类社会中介机构是指：利用专业知识和专门技能对经济组织或经营者的经济活动及有关资料进行鉴证，发表具有证明效力的意见，实行有偿服务并承担相应法律责任的机构或组织；利用专业知识和专门技能接受政府部门、司法机关的委托，出具鉴证报告或发表专业技术性意见
，实行有偿服务并承担法律责任的机构或组织；利用专业知识和专门技能，为经济组织或经营者代理委托事项，出具证明材料，实行有偿服务并承担相应法律或其他责任的机构或组织。
已实现自收自支的国资律师事务所，应按本意见规定进行脱钩改制；未实现自收自支，仍依靠财政补贴的国资律师事务所暂不进行脱钩改制。已按有关规定完成脱钩改制或没有挂靠单位的中介机构，应按本意见精神进行规范。
三、脱钩的内容
挂靠单位必须与以本单位名义兴办或挂靠本单位的中介机构在人员、财务（包括资金、实物、财产权利等）、业务、名称等方面彻底脱钩。
（一）人员脱钩。中介机构的从业人员由挂靠单位的行政或事业编制人员变为社会专业服务行业从业者，其人事档案转由所在地政府县以上（含县）党委组织部门和政府人事行政部门所属的人才流动服务机构或政府人事部门认可的有关机构管理。
（二）财务脱钩。挂靠单位不再是中介机构的投资者，不再享有所有者权益，也不得以任何形式从中介机构谋取不正当经济利益。
（三）业务脱钩。中介机构不再是挂靠单位的所属机构，与挂靠单位不再有隶属关系，不再承担属于挂靠单位的任何行政职能。政府部门不得为中介机构招揽、指定业务或干预中介机构执业。
（四）名称脱钩。中介机构与挂靠单位脱钩后，其名称不再冠有挂靠单位的名称字样或痕迹，未经批准不得冠有“中华”、“全国”、“中国”等字样，也不得仅以行政区域或地名、资格或职能作为其名称。
四、改制的组织形式
中介机构要按照国家有关法律、法规规定的组织形式，由具有专业执业资格的人员投资发起设立。具体组织形式是：
（一）合伙制。
由2名以上具有专业执业资格的人员合伙发起设立（法律、法规另有规定的除外）。合伙人按照协议约定或法律规定，以各自的财产承担法律责任，对中介机构的债务承担无限连带责任。
（二）有限责任制。
由5名以上具有专业执业资格的人员共同出资发起设立（法律、法规另有规定的除外）。出资人以其出资额为限承担法律责任，中介机构以其全部财产对其债务承担责任。
五、脱钩改制的期限和步骤
（一）期限。
中介机构的改制工作应与脱钩工作同步进行。所有挂靠单位应于2000年10月31日前与中介机构完成脱钩，并由行业主管部门统一将行业的脱钩改制情况报国务院清理整顿经济鉴证类社会中介机构领导小组办公室。逾期未完成脱钩改制工作的中介机构，一律停止执业或注销其执
业资格。
（二）步骤。
1．脱钩步骤。
中介机构的脱钩工作由挂靠单位负责组织实施。挂靠单位应与中介机构就脱钩工作进行协商，提出脱钩方案，明确脱钩进度，达成脱钩协议。脱钩协议应报行业主管部门审核备案。
挂靠单位的国有资产管理部门负责中介机构的产权界定，并依据国家有关规定认定国有资产，出具有关报告。挂靠单位应委托社会审计机构对所属中介机构进行资产清查、财务审计，并出具审计报告。资产清查和财务审计的截止日期作为产权界定和资产处置的基准日（简称基准日）。
在对中介机构进行产权界定之前，应先妥善安置其人员。挂靠单位与中介机构应根据国家有关法律、法规的规定和本意见精神，协商确定中介机构人员安置方案。
上述步骤完成后，中介机构凭有效文件到登记管理机关办理终止手续。
2．改制步骤。
中介机构的改制工作由中介机构按照本意见的规定进行，行业主管部门或行业协会要结合本行业的特点，制定政策，积极引导，组织实施。
中介机构依据国家有关法律和规定，民主协商改制形式，产生发起人或合伙人、出资人，制定章程和出资人协议、合伙人协议并进行公证。
中介机构改制方案确定后，应向行业主管部门提交改制报告，经审查批准后到登记管理机关办理重新设立手续。
六、脱钩工作相关问题的处理
（一）产权界定和资产处置。
中介机构国有资产的产权界定和资产处置，应坚持“谁投资、谁拥有产权”的原则，按照国家有关规定进行，在保证国有资产不流失的前提下，适当考虑专业人员智力劳动积累形成的资产因素。
对中介机构的国有资产，经挂靠单位与中介机构协商，可以由挂靠单位一次性收回，也可以视情况全部或部分以租用或长期借款等形式租借给改制后的中介机构。其中，办公用房等不动产的租金应参照当地同类不动产平均租金水平确定；借款利息应参照银行同期贷款利率确定。
（二）人员安置。
中介机构在脱钩改制中，同等条件下要优先安排使用原有在编人员；不能安排使用的，要妥善做好安置工作。应予安置的人员是指中介机构脱钩改制基准日前在编人员，安置费用和各项社会保障统筹费用原则上从中介机构的资产中解决，不足部分由中介机构与挂靠单位协商解决。
中介机构脱钩改制基准日前，凡是挂靠单位编制内人员安排到中介机构工作的（包括在中介机构已办理离退休手续人员），在脱钩改制中，可根据本人意愿和挂靠单位的具体情况，由挂靠单位妥善解决；因挂靠单位机构改革等原因无法安置造成人员下岗的，中介机构应按照国家有关规
定办理社会养老、医疗、失业保险，并根据实际情况支付相应的安置费用。中介机构自行录用（含以挂靠单位名义调入）的人员，一律由中介机构按人事、劳动部门的规定处理；凡未按国家有关规定办理社会养老、医疗、失业保险的，应予补办。
挂靠单位和中介机构确无能力支付下岗人员安置费用和各项社会保障统筹费用的，各有关部门应按国家有关规定，妥善解决好下岗人员的基本生活和再就业问题。
七、脱钩改制工作的要求
（一）严格按照国家有关法律、法规的规定，妥善处理好国家、集体和个人利益，确保国有资产不流失。挂靠单位对收回的国有资产，应严格登记制度和财务管理；对违法违规行为，要追究有关负责人和直接责任人的责任，构成犯罪的要移送司法机关处理。
（二）妥善处理好改革、发展和稳定的关系，挂靠单位要积极引导和推动这项改革工作，确保中介机构队伍不散、专业服务不间断。
（三）各有关部门和行业主管部门要积极配合，对脱钩改制中介机构的各项申报材料要及时批复，确保这项工作如期完成。
八、脱钩改制工作其他事项
挂靠事业单位、企业或社会团体经济鉴证类中介机构的脱钩改制工作，参照本意见执行。
2000年7月14日
文成县公安局 徐松灿
在各级公安机关在开展端正执法思想，坚持立警为公，执法为民等思想教育以来，特别是在开展社会主义法治理念等活动以后，公安机关执法活动日趋规范，但由于各种因素的影响，执法活动与人民群众的愿望和上级的要求仍然有一定的距离，2006年度我市十一个县市区十二个执法单位在全省执法质量考评中执法优秀单位只有五个，其余均是合格，其中我局在市局排名末位，全省倒数第二，因存在较多的执法问题，被省厅列为四个重点执法整改单位之一。怎样理性地看待我局的执法现状，认真分析存在的问题，深刻剖析发生问题的根源，探究改革、完善和加强执法工作措施，提高执法质量，是每个公安民警，特别是各级领导应当重视、深入思考、急需要解决的课题。笔者结合2006年度省市执法质量考评的情况和我局的实际，就我局执法质量存在的问题、原因、对策，谈些粗浅的看法。
一、当前我局执法办案存在的问题：
从上级公安机关对我局的执法质量考评的扣分情形来分析，目前我局在整体执法活动中还存在诸多的问题，归纳起来主要有以下三个方面：
（一）执法不作为和乱作为，不认真履行职责：
一是部分民警在办理案件时弄虚作假，伪造当事人签名的现象较为严重，特别是在行政案件处罚决定送达受害人和刑事案件《接受案件回执》受害人签名问题上，为了贪图省事，模仿当事人签名。（今年省厅检查单是这项就扣了3分，占案件扣分的一半）如：大学所办理的“方有华盗窃案件”办案人员没有给受害人送达《接受案件回执》、《行政处罚决定书》，为了应付案件评判，自己临摹了受害人的签名；玉壶所办理的“林加钵诈骗案件”中，犯的也是同样的错误，尽管办案人员称是在受害人不在家无法送达的情况下叫其兄弟代签的，但没有注明是其兄弟所写，难道人家不会怀疑是民警所写吗？为什么不采取其他送达方式？以上情况均反映了我们办案人员执法不严肃、责任心不强，在一定程度上侵害了当事人的合法权益。打假、保护人权是省厅近几年考评的重点。
二是部分单位立案、采取强制措施不及时等不作为情况仍然存在，有的办案单位立案不及时特别是对一些没有受害人的案件，嫌疑人未到案，就不立案，对一些犯罪事实轻微、嫌疑人投案自首的案件，认为反正是采取取保候审措施的，即使案件事实清楚了也不对嫌疑人采取强制措施，致使有的嫌疑人逃跑，有的案件一拖再拖，造成一些证据也无法取到，案件得不到及时处理，受害人信访、上告，甚至被检察院立案监督。如省厅检查中，森林警察大队办理的“蔡世抄失火案”中，嫌疑人到案后，犯罪事实已经查清了，因未及时采取强制措施致使嫌疑人逃跑；黄坦所办理的“张根差拐卖妇女案”2001年立案，三个嫌疑人的名字和事实都清楚，却没有办理任何手续，没有采取积极的追捕措施，2006年才进行传唤，5年了，怎么解释啊，最后还因为时间长记不起当时的事实，其中一个被检察院事实不清不捕。执法不作为，是造成当事人信访上访的一个主要原因。
三是调查取证不及时不到位等不作为现象比较严重，特别是伤害案件没有勘察现场或制作现场勘查笔录的情况较为普遍。伤害案件虽然需要伤势鉴定后才能决定是否立为刑事案件，而且轻伤案件还可以调解，但办案程序明确规定在没有确定伤势的情况下，先以行政案件受案调查。可我们有些单位却不调查取证，更多的是等待，等待鉴定，等待和解。但是案件往往不会以我们的意志转移，一旦案件无法调解，要进入诉讼程序，再去现场勘查和调查取证的话，往往已经太迟了，有的证据已经灭失无法弥补，特别是现场勘查。伤害案件的发生一般都有现场勘查的必要。办案人员不能以现场没有勘查的必要来作为不勘查现场的理由，因为伤害案件的现场勘查是进一步弄清案件事实的一个有力的证据，现实上往往由于我们的办案人员没有勘查伤害案件现场的常识或者不及时勘查现场，导致这个有力的证据灭失，从而使一些伤害案件的事实不清证据不足，嫌疑人得不到惩处，受害人的利益受到损害。如：周壤所办理的“胡允坦故意伤害案件”，未制作现场堪查笔录，虽然拍了照片却未固定现场照相，造成来源不清，案件的事实不清，嫌疑人得不到打击；因此其后果也是很严重的。
四是轻易剥夺当事人的合法权益和不保障聘请律师的权利等现象也时有发生。主要表现在制作笔录时不告知当事人所享有的基本权利，如提出办案人员回避、聘请律师等权利，使当事人的合法权益得不到保障。在刑事诉讼中被嫌疑人律师钻了空子。
五是制作笔录不仔细，粗心大意，如缺少讯问人签名、笔录开始时间和结束时间错误，文书制作错误等等，导致一些证据无效，行政案件复议被撤消，诉讼败诉等严重后果。如：玉壶派出所的一个殴打他人案件，办案人员因不小心把发案时间12日写成13日，送达的时候把受送达人写成代收人的名字，导致送达无效，当事人与公安机关整整打了两年多的行政官司，虽然最后胜诉了，可是我们化了很大的精力和办案成本。
六是因办案人员责任心不强导致嫌疑人脱逃的事故还时有发生。如：2006年，刑大和派出所在嫌疑人交接时因没有落实好责任，导致一个强奸嫌疑人逃跑；刑大一办案人员在送一个已经执行刑拘的嫌疑人去看守所的路上被逃跑了；看守所民警在将一个在押的嫌疑人送医院就医时，因看守民警责任心不强，致使嫌疑人脱逃。
（二）基本办案技能掌握不熟练，违反程序办案
一是检查笔录、扣押文书、辨认笔录没有见证人签名，违反刑事诉讼法规定，06年因辨认笔录没有见证人签名的问题，被检察机关发违法纠正通知的就有3个案件。二是在办案中对一些涉案物品不及时扣押，伤害案件中不及时扣押凶器，特别是一些棍棒、石头等普通工具，没有引起办案人员的重视，没有固定也没有扣押，赌博案件不扣押赌具等等，这些问题的发生不但违反办案程序，有的还直接影响了案件事实的认定。伤害他人的工具和睹具本来就是认定犯罪事实的一个重要的证据。四是部分民警对打防控主干应用系统掌握不熟练，不能正确地运用这一平台进行办案，特别是侦查能力和信息的利用能力不强。对达防控系统的办案流程不熟练，没有达到提高办案效率目的，从而造成一些案件时间不够，程序粗糙，不是漏了这就是忘了那，最终导致案件发生执法过错。省厅在对我局执法平台考核中，就反映了我们的民警计算机操作不熟练，文字输入速度还不够快、对案件的分析不到位、审核审批不到位等问题，从中反映出我们的办案人员计算机操作能力还跟不上工作需要。
（三）检察院监督、建议的情况较多。
根据统计，去年检察院对我局在立案方面、侦查、使用强制措施、起诉等方面的监督共有24件。其中立案监督2件，执法建议18件，违法纠正通知书2件。监督越多，说明我们的刑事执法还存在很多问题。虽然有的建议是检察机关为了完成监督任务而夸大其词，有的是纯属对法律认识的问题，但不管是那方面的问题，都说明了我们的办案还有漏洞，质量还不高，否则我们都做到依法办案、规范执法的话，也就没有什么问题被其监督了。
二、我局执法存在问题的原因分析：
造成以上三方面的问题存在，有主观的也有客观的因素，不管是那方面因素，都直接影响了我局的执法质量，究其根源不外乎以下五个方面：
（一）、执法人员思想不端正，观念落后
一是由于各种因素的影响，我局部分民警公正执法意识不强，执法随意性大，仍然存在以管人者自居的错误思想，特别是在保障人权方面意识比较模糊，甚至有的人还认为只要案件破了，嫌疑人抓住交代了，案件移送检察院了就万事大吉了，有的办案拖拉，立案、结案不及时，有的立案后不进行及时调查取证，也不及时对嫌疑人采取措施，造成案件不能及时处理，致使当事人信访上告，最终出现不作为和乱作为的现象；二是认识不统一、不到位，没有大法制理念。有的人认为执法质量好坏是法制部门一家的事，跟自己无关，甚至有的领导对这个问题也产生片面的认识，把法制工作当成是一个部门的工作，没有认识到公安法制工作是公安机关的生命线，是公安工作的核心、基石。是全局性的工作，需要依靠公安机关各部门和各警种共同努力才能完成的工作。
因此要树立大法制观念，牢固社会主义法制理念。特别是各级领导，要始终坚持用社会主义法制理念抓队伍，用社会主义法制理念促工作。提高执法质量领导重视是关键，领特别是一把手、领导班子的重视，是搞好执法工作的前提，也是提高执法质量的源泉。否则就无从谈起。
（二）、职能部门审核不认真、把关不严
从执法质量考评阅卷的情况来看，一是案件审核人员审查材料不认真，不仔细，一些案件存在的问题并非是完全无法补救改正的问题，如检察院一些违法纠正通知书中提出的笔录单人签名、起止时间、办案人员的签名以及在上面提到的等等一些问题，如果办案人、办案单位领导、法制和职能部门审核人员在审核案件时认真一些，仔细一点的话，就能把问题解决在案件处理之前，就不会被检察院监督和考核时扣分。二是审核人员未充分行使个案评判的职权，或者碍于面子对一些该扣的分没有扣，纵恿了办案人员对一些问题的错误认识；三是办案人员对审核人员提出的指导意见，听之任之，有的不屑一顾，置之不理，有的甚至为了应付评判弄虚作假。因此使本来就质量不高的案件更难圆其说。
法制、办案单位审核部门的严格把关是提高执法质量的催化剂。监督部门没有充分行使职责，把关不严监督不力，对一些该追究的执法过错没有追究警戒作用不大，致使同样问题重复出现，没有在根本上解决问题出现的根源，是案件质量不能提升的另一个原因。
（三）、办案机制不合理，弊大于利
目前，我局办理案件的机制与兄弟县市区的机制有所不同，特别是办理刑事案件的办理流程设置不合理。刑拘、逮捕审核由法制把关，移诉出口又涉及法制、刑侦和治安三个部门。既不是上级要求的侦审合一机制，又不具有符合当前实际需要的预审职能机制，不伦不类。侦审合一机制有要求全面提高办案人员办案水平的优点，但更多的是弊端。而我们不左不右的刑事办案机制更是弊大于利。一是我们的整体办案素质未能全面提高，办案人员业务水平参差不齐，专业水平跟不上，单兵作战能力差，未能适应案件一办到底的需要；二是我们警力紧张，往往案件一个没有办好，另一个已经接手，办案人员精力不足，对案件只能草草了事；三是多部门的审核缺乏统一尺度和统一把关，多头出口，多头协调，与检察部门难以沟通；四是法制的起诉前审核不充分，更多的是对程序上的把关，就案论事，忽视了刑事案件预审的职能，更深层次的审核，大大削弱了另案处理、深挖余罪方面能力。六是刑侦、治安两相当预审的职能部门不能履行监督指导职责。我局把连接办案单位和预审单位的桥梁既逮捕的审核设在了法制部门，致使预审职能部门对报捕的办案单位缺乏沟通、指导、协调和监督能力。这些弊病在近几年机制运行的过程中已经日趋明显。公安机关的预审部门应当具备办案职能和监督指导职能，预审工作是公安机关刑事案件侦查工作的最终环节，是避免出现问题的最后屏障。我们的机制弊端就是没有充分地利用这最后的屏障。实践证明我们的办理刑事案件机制已经不适应现实斗争的需要。
同时行政案件办案机制改革进度不快，单轨制没有全面推广，没有真正调动派出所领导办案的积极性和责任心，这无疑又是一大机制上的弊端。行政案件单轨制就是把行政案件的审批权在实质上前移到派出所领导这一级，法制和县局领导仅在网上流程和形式上进行审核和审批。而我局对行政案件还是实行老的一套审核审批流程，网上的流程仅是办案单位制作文书的一个过程，办案单位对案件的处理还习惯依赖听从法制审核的意见和按照领导的指示办，没有自己独立思考和处理的余地和必要性，致使办案单位领导没有责任感，依赖法制部门的思想严重。我局每年有六百多件行政案件，送法制部门评判的案件有98%是有问题的，有的单位一年没有一件案件是没有扣分的。是我们的办案人员没有水平？不是，而是我们的办案人员和办案单位没有动力主动去把这些案件做成精品，是应付，是侥幸过关的心理。很多人认为只要法制审核人同意就过关了，对法制部门产生极强的依赖性，试想，在这种形势下，这么多办案部门本来就没有决心做成精品的产品，仅靠法制部门几个人去审核把关，质量能高得起来吗？假如法制审核人员没有认真履行职责，那结果会是怎样？再说案件到了法制部门审核把关，在程序上已经是滞后了，一些问题即使发现了，也是无济于事了。弄不好就是弄虚作假。为什么不能把所有办案单位的中层领导都变成法制的审核人员呢？为什么不把法制审核的关口前移到办案单位？权力和责任是个对等关系，拥有权力就应承担责任，实际上行政案件单轨制就是一个最好的选择，况且各地行政案件单轨制的实施的结果已经证明了它的生存能力。
办案机制的合理是提高办案质量的动力，合理的办案机制将起到事半功倍效果。因此，优化刑事办案机制和推广行政案件的单轨制实施是我局刻不容缓的工作。
（四）、制度不落实，责任不明
为了规范办案，提高办案质量，我局制订了许多的执法制度，如：有关办案时限制度、案件评判制度、案件审核制度、责任追究制度、办案奖励制度、执法单位质量考核制度等等。但由于多方面的原因，很多制度都未能很好地落实，特别是对办案单位的考评制度、中层领导办案制度，尽管法制部门努力去落实，但最后并未动真格，考评结果好坏都一样。于是办案单位领导没有责任和压力了，案件质量的好坏也无所谓了。制度很严厉，实际没有威力。因此有很多人错误地认为只要懵过法制的审核人员就达到目的了，至于案件的质量如何对他无关。每次执法考评时，很少有单位领导关心自己的单位成绩的好坏，排名先后没有关系，这足以说明我们的执法质量考评对执法单位的影响力度。
执法监督制度的落实，是提高执法质量的保障，直接关系到执法活动的成败。
（五）作风不扎实，思想松懈，业务不精
一是公安体制的不健全，奖罚不分明，使部分民警产生了一种偏激的思想，惧怕办案，失去上进心，大家挖空心思进没有执法办案的部门，不愿呆在一线单位，执法办案缺乏责任心。二是由于少数基层领导不重视执法，监督力度不够，导致民警思想松懈，作风不扎实，对一些应当送达的文书特别是受害人的文书没有送达，对审核人员提出的问题不重视纠正，甚至置之不理，检查时弄虚作假，糊弄过关。办案拖拉对一些案件一拖再拖，造成当事人信访上访。三是近几年来我局队伍出现“两多一少”的现象，外调人员多，新民警多，执法队伍经验少，新民警分配是一个萝卜一个坑，基层单位未能形成以老带新、师徒制度，新民警无法从老民警身上获得经验，执法水平提高不快；四是近几年来国家法律体系进一步完善，出台的法律法规多，新的办案程序变化大，特别是行政办案方面，花样翻新多，变得快，随着科技含量的增多，老民警难适应，新民警适应能力不强，有的民警说，只要一个月不办案一些程序就变了。五是社会治安日益复杂，警力不足，很多民警没有时间很好地学习，及时更新知识。六是培训机会少及培训机制不健全致使部分民警业务知识无法更新，业务水平不能得以提高。从而导致一些简单的问题周而复始地发生，今年杜绝了，明年又发生。
由于执法队伍管理不到位，缺乏激励机制，办案民警的主观能动性未能得以发挥，从根本上影响办案的积极性，直接阻碍了案件质量的上升。因此执法队伍的素质是提高执法质量的基础，是公安执法活动是基石。队伍的素质如果跟不上形势发展的需要，那么执法质量的提高是不可能完成的任务。
三、提高我局执法质量的思考
以上存在的执法问题和问题形成的原因，说明了我局执法质量不高不是偶然的，反映了我局执法队伍素质、执法理念和执法机制等方面有待进一步改进和提高的必要性。要彻底改变我局执法质量落后的面貌，应当从以下四个方面着手。
（一）加强领导，增强领导法制意识
执法工作是公安工作的生命线，执法的好坏反映出公安队伍素质高低，抓法制是公安机关各级领导班子抓工作和队伍的结合点，因此局党委要把公安法制工作摆在重要位置。一是要落实执法工作一把手工程，执法单位一把手领导对执法工作负总责，实行一票否决制度。二是要健全和完善领导干部法律学习制度，积极推进局领导干部法律学习、培训工作的制度化、规范化。三是要把法制观念、法律专业知识和执法能力作为选拔任用干部的重要标准。四要不断提升副职以上科所队长领导干部的法制意识和执法能力，打造具有较高法律素质的领导队伍。五要建立和完善副职以上科所队长以上领导干部参加庭审旁听制度，完善县局行政首长行政案件出庭应诉制度；六要规范副职以上以上科所队长领导干部主办案件制度，建立健全领导干部执法档案，督促各级领导干部自觉加强自身法律素养的提高，成为依法办事、公正执法的表率。
（二）完善机制，优化执法机构和执法人员配置
1、统一刑事案件出口，完善刑事办案流程
一是理顺县局刑事执法机构设置，完善预审职能，设立统一预审机构，统一刑事案件出口。完善预审部门对刑事执法的监督机制，成立法制监督和预审监督统一的执法监督大队，完善统一执法监督机制；二是配齐配强执法监督大队班子和人员，提高法制监督人员的政治待遇和经济待遇，把法制监督队伍做强做大；三是加强与检察机关的沟通，减少、避免检察监督部门的监督。
2、实施行政案件单轨制，提高办案效率和质量。一是合理调配派出所警力，合理配置办案单位兼职法制员和办案骨干，进一步增强办案单位的责任感和责任心，全面实行行政案件单轨制；二是要严格网上审核、审批的流程和制度。加强法制部门对行政案件的审核审批监督职能；三要推行主办民警、审批领导和县局领导出庭应诉制度，落实完善其他民警旁听制度；四是法制部门要进一步加强与法院行政庭、县府法制办、上级复议机关的沟通和联系。
3、完善办案激励机制，加大执法监督力度。
一是通过《民警执法档案》系统运行，健全和完善个案质量评判机制；二是狠抓办案质量网上公示点评制度，完善每月案件质量评比、通报、分析制度，实行每月定期评比相对较差案件和对办案单位相关责任人进行执法评判记分制度；对办案单位发生执法问题及时下发《执法建议书》或者《纠正违法通知书》，把单位的执法问题与办案单位的主要领导进行挂钩，追究连带责任。三是不断完善案件的主办人制度、中层领导案件审核责任制，主办人奖励制度，做到责任明确，奖惩分明。四是全面推行民警执法岗位资格认证制度，要求新警上岗、民警换岗都必须事先取得岗位执法资格，应当取得而未取得的，不得直接从事执法活动。五是加强纪委督察部门对执法过错倒查力度，建议对发生检察监督案件、法院、复议部门撤销案件、执法过错案件和处罚执行情况，例入纪委督察部门倒查的范围。六是强化执法质量考评工作，增强各执法单位的自我监督能力，确定执法单位一把手为本单位执法质量的第一责任人，承担相应的执法监督责任。七是完善另案处理对象报备制度及案件跟踪、讲评制度。
（三）强化法律培训，提高民警执法水平
执法业务的学习培训是提高执法队伍素质的一个重要途径，因此要提高民警的执法能力，首先要提高民警掌握法律和应用法律的水平。主要从以下几个方面着手：
一是法制部门要落实责任，民警分片联系执法单位，进行执法指导工作，狠抓执法基础建设，明确时间定期到各执法单位解决执法疑难问题。二是配合政治部门通过多种形式和途径加强对各执法民警的业务培训和执法能力的提高。比如：①定期举办小规模的执法知识培训班或执法座谈会；②定期召开法制员例会；③继续推行民警到法制部门跟班作业的培训方式，完善跟班人员的具体任务和考核机制；④举办法律专家大型业务讲座活动；⑤举办执法水平落后民警培训班，每半年对发生执法过错的民警进行集中培训学习。三是实行新警集中实习半年再分配制度，新警实习实行师徒制，集中案件高发单位，进行一带一或者一带二的师徒学习制度，并组织对新警的必要考核，经考核合格的再分配到执法单位工作，不合格的延长转正时间半年或者一年。
（四）健全执法保障体系，强化法制服务。
国务院办公厅转发国务院清理整顿经济鉴证类社会中介机构领导小组关于经济鉴证类社会中介机构与政府部门实行脱钩改制意见的通知
国务院办公厅转发国务院清理整顿经济鉴证类社会中介机构领导小组关于经济鉴证类社会中介机构与政府部门实行脱钩改制意见的通知
国务院办公厅
国办发〔2000〕51号
各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机构：
国务院清理整顿经济鉴证类社会中介机构领导小组《关于经济鉴证类社会中介机构与政府部门实行脱钩改制的意见》已经国务院同意，现转发给你们，请认真贯彻执行。
（国务院清理整顿经济鉴证类社会中介机构领导小组 二○○○年五月二十九日）
为贯彻落实中共中央十五届四中全会《关于国有企业改革和发展若干重大问题的决定》，确保经济鉴证类社会中介机构（以下简称：中介机构）与政府部门脱钩和改制任务的完成，根据《国务院办公厅关于清理整顿经济鉴证类社会中介机构的通知》（国办发〔1999〕92号）精神
，现就中介机构脱钩改制工作提出如下意见：
一、脱钩改制的目标
这次脱钩改制工作的目标，是建立、健全与社会主义市场经济相适应的中介机构管理体制和符合市场经济要求的自律性运行机制，促进中介机构独立、客观、公正地执业，使中介机构真正成为自主经营、自担风险、自我约束、自我发展、平等竞争的经济组织。
二、脱钩改制的范围
这次脱钩改制的范围是：所有挂靠政府部门及其下属单位（以下简称“挂靠单位”）的经济鉴证类社会中介机构。
经济鉴证类社会中介机构是指：利用专业知识和专门技能对经济组织或经营者的经济活动及有关资料进行鉴证，发表具有证明效力的意见，实行有偿服务并承担相应法律责任的机构或组织；利用专业知识和专门技能接受政府部门、司法机关的委托，出具鉴证报告或发表专业技术性意见
，实行有偿服务并承担法律责任的机构或组织；利用专业知识和专门技能，为经济组织或经营者代理委托事项，出具证明材料，实行有偿服务并承担相应法律或其他责任的机构或组织。
已实现自收自支的国资律师事务所，应按本意见规定进行脱钩改制；未实现自收自支，仍依靠财政补贴的国资律师事务所暂不进行脱钩改制。已按有关规定完成脱钩改制或没有挂靠单位的中介机构，应按本意见精神进行规范。
三、脱钩的内容
挂靠单位必须与以本单位名义兴办或挂靠本单位的中介机构在人员、财务（包括资金、实物、财产权利等）、业务、名称等方面彻底脱钩。
（一）人员脱钩。中介机构的从业人员由挂靠单位的行政或事业编制人员变为社会专业服务行业从业者，其人事档案转由所在地政府县以上（含县）党委组织部门和政府人事行政部门所属的人才流动服务机构或政府人事部门认可的有关机构管理。
（二）财务脱钩。挂靠单位不再是中介机构的投资者，不再享有所有者权益，也不得以任何形式从中介机构谋取不正当经济利益。
（三）业务脱钩。中介机构不再是挂靠单位的所属机构，与挂靠单位不再有隶属关系，不再承担属于挂靠单位的任何行政职能。政府部门不得为中介机构招揽、指定业务或干预中介机构执业。
（四）名称脱钩。中介机构与挂靠单位脱钩后，其名称不再冠有挂靠单位的名称字样或痕迹，未经批准不得冠有“中华”、“全国”、“中国”等字样，也不得仅以行政区域或地名、资格或职能作为其名称。
四、改制的组织形式
中介机构要按照国家有关法律、法规规定的组织形式，由具有专业执业资格的人员投资发起设立。具体组织形式是：
（一）合伙制。
由2名以上具有专业执业资格的人员合伙发起设立（法律、法规另有规定的除外）。合伙人按照协议约定或法律规定，以各自的财产承担法律责任，对中介机构的债务承担无限连带责任。
（二）有限责任制。
由5名以上具有专业执业资格的人员共同出资发起设立（法律、法规另有规定的除外）。出资人以其出资额为限承担法律责任，中介机构以其全部财产对其债务承担责任。
五、脱钩改制的期限和步骤
（一）期限。
中介机构的改制工作应与脱钩工作同步进行。所有挂靠单位应于2000年10月31日前与中介机构完成脱钩，并由行业主管部门统一将行业的脱钩改制情况报国务院清理整顿经济鉴证类社会中介机构领导小组办公室。逾期未完成脱钩改制工作的中介机构，一律停止执业或注销其执
业资格。
（二）步骤。
1．脱钩步骤。
中介机构的脱钩工作由挂靠单位负责组织实施。挂靠单位应与中介机构就脱钩工作进行协商，提出脱钩方案，明确脱钩进度，达成脱钩协议。脱钩协议应报行业主管部门审核备案。
挂靠单位的国有资产管理部门负责中介机构的产权界定，并依据国家有关规定认定国有资产，出具有关报告。挂靠单位应委托社会审计机构对所属中介机构进行资产清查、财务审计，并出具审计报告。资产清查和财务审计的截止日期作为产权界定和资产处置的基准日（简称基准日）。
在对中介机构进行产权界定之前，应先妥善安置其人员。挂靠单位与中介机构应根据国家有关法律、法规的规定和本意见精神，协商确定中介机构人员安置方案。
上述步骤完成后，中介机构凭有效文件到登记管理机关办理终止手续。
2．改制步骤。
中介机构的改制工作由中介机构按照本意见的规定进行，行业主管部门或行业协会要结合本行业的特点，制定政策，积极引导，组织实施。
中介机构依据国家有关法律和规定，民主协商改制形式，产生发起人或合伙人、出资人，制定章程和出资人协议、合伙人协议并进行公证。
中介机构改制方案确定后，应向行业主管部门提交改制报告，经审查批准后到登记管理机关办理重新设立手续。
六、脱钩工作相关问题的处理
（一）产权界定和资产处置。
中介机构国有资产的产权界定和资产处置，应坚持“谁投资、谁拥有产权”的原则，按照国家有关规定进行，在保证国有资产不流失的前提下，适当考虑专业人员智力劳动积累形成的资产因素。
对中介机构的国有资产，经挂靠单位与中介机构协商，可以由挂靠单位一次性收回，也可以视情况全部或部分以租用或长期借款等形式租借给改制后的中介机构。其中，办公用房等不动产的租金应参照当地同类不动产平均租金水平确定；借款利息应参照银行同期贷款利率确定。
（二）人员安置。
中介机构在脱钩改制中，同等条件下要优先安排使用原有在编人员；不能安排使用的，要妥善做好安置工作。应予安置的人员是指中介机构脱钩改制基准日前在编人员，安置费用和各项社会保障统筹费用原则上从中介机构的资产中解决，不足部分由中介机构与挂靠单位协商解决。
中介机构脱钩改制基准日前，凡是挂靠单位编制内人员安排到中介机构工作的（包括在中介机构已办理离退休手续人员），在脱钩改制中，可根据本人意愿和挂靠单位的具体情况，由挂靠单位妥善解决；因挂靠单位机构改革等原因无法安置造成人员下岗的，中介机构应按照国家有关规
定办理社会养老、医疗、失业保险，并根据实际情况支付相应的安置费用。中介机构自行录用（含以挂靠单位名义调入）的人员，一律由中介机构按人事、劳动部门的规定处理；凡未按国家有关规定办理社会养老、医疗、失业保险的，应予补办。
挂靠单位和中介机构确无能力支付下岗人员安置费用和各项社会保障统筹费用的，各有关部门应按国家有关规定，妥善解决好下岗人员的基本生活和再就业问题。
七、脱钩改制工作的要求
（一）严格按照国家有关法律、法规的规定，妥善处理好国家、集体和个人利益，确保国有资产不流失。挂靠单位对收回的国有资产，应严格登记制度和财务管理；对违法违规行为，要追究有关负责人和直接责任人的责任，构成犯罪的要移送司法机关处理。
（二）妥善处理好改革、发展和稳定的关系，挂靠单位要积极引导和推动这项改革工作，确保中介机构队伍不散、专业服务不间断。
（三）各有关部门和行业主管部门要积极配合，对脱钩改制中介机构的各项申报材料要及时批复，确保这项工作如期完成。
八、脱钩改制工作其他事项
挂靠事业单位、企业或社会团体经济鉴证类中介机构的脱钩改制工作，参照本意见执行。
2000年7月14日
